Susanne Søholt, Kim Astrup, Arne Holm og Joar Skrede
Susanne Søholt, Kim Astrup, Arne Holm og Joar Skrede Bosetting av flyktninger i storbyene Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand NIBR – rapport 2020:2:
På oppdrag for Oslo kommune ved Velferdsetaten, har NIBR undersøkt hvilke strategier og praksiser fem norske storbyer bruker når de skal bosette flyktninger for første gang. De undersøkte byene er Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand. Hvordan flyktninger bosettes antas å ha betydning for deres muligheter til å bli del av samfunnet. Tidligere så en på bosetting primært som å fremskaffe bolig, men nå forstås bosetting som ledd i en større integreringsprosess. I tråd med regjeringens integreringsstrategi skal flyktninger bosettes spredt innad i den enkelte storby, slik at en unngår ytterligere etnisk segregering. Flyktninger – både enslige og familier – skal også bosettes på en måte som legger til rette for samfunnsdeltakelse. Det mangler imidlertid helhetlig og sammenlignbar kunnskap om hvordan flyktninger bosettes i storbyene.
Hovedproblemstillinger
Prosjektet har følgende spørsmål:
– Hva er storbyenes strategier og praksiser for kobling av bosetting og integrering?
– Hva er storbyenes strategier og praksiser for bosetting i kommunale versus private boliger?
– Hvordan forstår iverksettingsnivået god bosetting og integrering og hvilke utfordringer og avveininger står kommunene overfor for å få dette til?
– Hva mener flyktningene selv er god bosetting og hvordan vurderer de egen bosetting?
– Hvilke variasjoner – strategiske eller praktiske – ser vi på tvers av de undersøkte storbyene?
Metode
Datainnsamlingen er gjort ved å gjennomføre to «workshops», samt at vi har intervjuet representanter fra strategisk- og iverksettende nivå i de fem storbyene. Vi har også foretatt intervjuer med et utvalg flyktninger med ulik bosituasjon i de fem byene, samt sendt ut en surveyundersøkelse og gjennomgått foreliggende strategidokumenter. Den første «workshopen» ble gjennomført 11. oktober 2019 i Velferdsetatens lokaler i Oslo. Her deltok representanter fra samtlige kommuner. Målet var å diskutere relevante spørsmål som burde undersøkes. I oktober og november ble det gjennomført intervjuer med representanter for strategisk og iverksettende nivå i alle byene. I Oslo har vi intervjuet kommuneansatte og flyktninger i bydelene Østensjø, Bjerke, Frogner og Vestre Aker. Rapporten inneholder også en komparativ gjennomgang av strategiske dokumenter med relevans for bosetting av flyktninger. Onsdag 8. januar 2020 ble det gjennomført en ny «workshop» med representanter fra storbyene tilstede. Her ble et førsteutkast av rapporten presentert. Storbyene fikk anledning til å komme med skriftlige innspill til utkastet 16. januar 2020 og disse er inkludert i den foreliggende rapporten.
Hovedfunn
I rapporten er det gjort flere funn og her er de viktigste:
God bosetting
I alle storbyene er både det strategiske og utøvende nivået opptatt av god bosetting. God bosetting forstås som en bosetting som bidrar til å gi flyktningene trygge rammer og mulighet til å bli integrert i samfunnet. Selv om det ikke er noen kausal forbindelse mellom bolig og trivsel, anses boligen som en viktig del av integreringsprosessen. Flyktningene selv oppfatter en stabil og trygg bolig som en plattform for å kunne kvalifisere seg til arbeidsmarkedet. Samtidig blir inkludering i arbeidsmarkedet sett på som en nødvendighet for kunne gjøre boligkarriere.
Fire hovedmodeller for bosetting
Storbyene har utviklet fire hovedmodeller for bosetting av flyktninger. Målet – god bosetting – går igjen i alle byene. Men, basert på politiske intensjoner, lokale muligheter i boligmarkedene og opparbeidede erfaringer, har byene utviklet sine egne strategier og praksiser for å bosette flyktninger. I Kristiansand er hovedmodellen privat bosetting ved hjelp av frivillig selvbosetting. I Stavanger er hovedmodellen kommunal bosetting. I Trondheim er det utviklet en helhetlig pakke for flyktninger som bosettes i kommunale boliger i borettslag som inkluderer bistand til boligkarriere, og et annet opplegg for flyktninger som bosettes privat. Oslo og Bergen har blandingsmodeller som inkluderer bruk av både kommunale boliger og private boliger. Byene arbeider med å styrke kvaliteten på det private tilbudet, og med å spre kommunale boliger gjennom oppkjøp og nybygging i alminnelige nabolag. Alle byene bosetter overføringsflyktninger i kommunale boliger.
Mange avveininger
Erfaringene fra storbyene viser at innen alle de fire hovedmodellene for bosetting er det vanskelig å få til bosettingspraksiser som bare har gode effekter. Kommunene står overfor flere dilemmaer i bosettingsarbeidet. Intensjonen er å bosette på måter som kan fremme langsiktig integrering og hindre innlåsing som resulterer i fattigdomsfelle. Bosettingsmodellene og -dilemmaene viser at bosetting av flyktninger er komplekst og sammensatt fordi det handler om mer enn å gi flyktningene tak over hodet og fordi flykningene har forskjellige behov og forutsetninger.
Spredt bosetting og sosial inkludering
Samtlige fem storbyer deler regjeringens føringer om å bosette flyktningene spredt. Klyngevis bosetting er ikke ønsket. Spredt bosetting er et virkemiddel for å unngå å bosette flyktninger i områder med mange innvandrere fra før. Dette antas å øke sjansen for å bli sosialt inkludert i nabolaget, samt gjennom lokale institusjoner som skole, barnehage og idrettslag. Flyktningene forteller også at de i all hovedsak trives med både nabolag og kommune, og det er få som sier at de ønsker å flytte. Likevel er det mange flyktninger som sier at det er vanskelig å komme innpå nordmenn. Flere er på hils med naboer, men det blir ofte ikke noen sosiale relasjoner utover det. Noen hevder derfor at noe klumping av flyktninger kan være fordelaktig fordi det kan være lettere å få kontakt med andre med innvandrer- eller flyktningbakgrunn. Slik kontakt kan være viktig for nyankomne flyktninger når de skal orientere seg i et nytt samfunn og har paralleller til prosjektet «Flyktning bosetter flyktning». Dette kan illustrere at spredt bosetting kan være en nødvendig, men ikke tilstrekkelig betingelse for sosial inkludering. Flere flyktningeforeldre forteller at barna blir fortere integrert enn foreldrene, og at de deltar i minst en aktivitet på fritiden.
Normalisering og mestring
Det skal være så «normalt» som mulig å være flyktning. Dette er en holdning alle kommunene tar med seg inn i bosettingsarbeidet, så langt det lar seg gjøre. Flyktninger som bor i integreringsmottaket i Kristiansand, og som får innvilget opphold, får tilbud om å finne sin egen bolig innen fjorten dager. Dette greier omtrent halvparten av flyktningene. Den andre halvdelen får kommunal hjelp til å finne privat bolig. Prosessen med å finne bolig selv sies å ha gitt flyktningene en sterk følelse av mestring, og tilnærmingen ses også som en del av å normalisere flyktningene til livet i Norge. Kommunen forteller også at det er positivt at flyktningene får anledning til å gå i dialog med utleiere ansikt-til-antikt, da det kan virke ufarliggjørende. De andre byene bruker også varianter av selvbosetting. Andelen overføringsflyktninger er imidlertid vesentlig høyere i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger – enn i Kristiansand – og bruk av det private leiemarkedet som del av en normaliseringsprosess er derfor mindre forekommende. Normalisering er likevel sentralt i alle byenes bosettingsarbeid, selv om det kan være mange avveininger å ta. Alle kommunene og bydelene formidler til flyktningene at det «normale» i Norge er å eie sin egen bolig. De fleste kommunene har varianter av «boskoler» – enten som del av bosettingsarbeidet og/eller som del av introduksjonsprogrammet.
Bostabilitet og boligkarriere
Bostabilitet kan være vanskelig å oppnå. I kommunale boliger får flyktningene som oftest treårskontrakter, men kommunene står fritt til å bestemme lengden på kontraktene utover tre år.1 Kontraktene kan forlenges etter søknad og behovsprøving. Dette sikrer en viss langsiktighet og bostabilitet for flyktningene, men kan samtidig bidra til manglende insitamenter til at flyktningen kommer inn i det alminnelige eierboligmarkedet. Alle kommunene og bydelene praktiserer noe eller mye privat bosetting. Det private leiemarkedet er preget av usikkerhet og tidsbestemte leiekontrakter. Bare i Kristiansand – som eneste kommune i undersøkelsen – er hovedpraksisen at flyktningene får tidsubestemte leiekontrakter i det private leiemarkedet. Dette kan bidra til en viss bostabilitet. Å bo lenge i leiebolig kan imidlertid redusere muligheten for oppbygging av egenkapital som er nødvendig for å kjøpe egen bolig.
En mulig ulempe med spredt bosetting kan være at mange flyktninger blir bosatt i områder med høye boligpriser. Dette kan føre til at de må flytte ut av bydelen ved kjøp av egen bolig. Det fremmer integrering i boligeiermarkedet, men kan forstyrre og bryte opp etablerte sosiale relasjoner. Dette kan være spesielt vanskelig for barnefamilier hvis de må bytte barnehage og skole for å bli boligeiere.
Hva mener flyktningene selv?
Flyktningene er i all hovedsak tilfredse med de bosettingsprosessene de har vært gjennom. De oppfordrer kommunene til å ta vare på det som fungerer i bosettingsprosessene, inkludert oppfølgingen de kan få over tid.
Flyktningene er også stort sett tilfredse med sin første bolig i Norge, bortsett fra at noen barnefamilier bor trangt og noen enslige ønsker mer enn ett rom. Tilfredsheten kan skyldes at de hadde få forventninger til bolig før de ble bosatt. Flyktningene utviklet imidlertid forventninger til boligsituasjonen ettersom de fikk erfaring med å bo i Norge. Det var blant annet knyttet til bostabilitet, bolig som passet for husholdet, godt miljø for barn og lett å komme seg rundt i byen.
Alle kategorier flyktninger er tilfredse med den oppfølging de får fra sine respektive kommuner. Det kan skyldes at kontaktpersonene blir kjente og konkrete personer som de bygger opp tillit til. De forteller at de kan ta kontakt om det er noe de lurer på. Det er ingen som har sagt at de vegrer seg for å spørre om ting de trenger hjelp til.
Omtrent alle flyktningene trives der de er bosatt. Det kan skyldes at nabolagene fungerer, at de blir kjent lokalt, bygger opp kunnskap om hvor ting er og føler seg trygge, selv om det kan ta tid for mange å bli del av stedlige sosiale nettverk. Barnefamiliene er opptatt av lokale tilbud til barna og at de får venner. Flyktningene uttrykker ikke behov for å starte en ny etableringsprosess i Norge. Selv om noen av flyktningene opprinnelig ønsket en annen bosettingskommune, har de vent seg til der de bor og ønsker ikke å flytte.
Flyktningene er opptatt av å klare seg i Norge. I deres råd til kommunene legger de vekt på at introduksjonsprogrammet, og andre virkemidler for å integrere flyktningene i arbeidsmarkedet, må bli mer effektive og resultatorienterte slik at flyktningene kan komme seg inn på boligmarkedet. En trygg og stabil boligsituasjon ses som en forutsetning for at flyktningene skal kunne engasjere seg i kvalifisering og arbeid.
Strategi – iverksetting – læring
Alle de kartlagte kommunene har strategier for bosetting av flyktninger, men det er primært i de boligsosiale handlingsplanene eller temaplanene at en ser de mest tydelige føringene – ikke i de overordnede kommuneplanene. Trondheim har handlingsplan for flyktninger, Stavanger og Kristiansand har boligsosiale handlingsplaner, Oslo har en flyktningemelding. Bergen og Kristiansand kommuner har også egne planer for inkludering og mangfold. Stavanger er imidlertid alene om å integrere flyktninger med andre vanskeligstilte grupper på boligmarkedet i sin boligsosiale handlingsplan.
Samtlige kommuner vektlegger at bosetting skal gjøres på en måte som fremmer integrering av barn og voksne.
Strategisk mål: Privat bosetting
– Praksis: kommunal bosetting I de strategiske dokumentene fra kommunene kommer det frem at det er et mål å bosette et økende antall flyktninger i private boliger, samtidig som det opprettholdes at flyktninger også skal bosettes kommunale boliger. Vi finner imidlertid at i 2018, når bosettingen gikk kraftig ned, så økte likevel andelen flyktninger som ble bosatt i kommunale boliger. I Stavanger har man prioritert å bosette nyankomne flyktninger i kommunale boliger, mens Kristiansand har opprettholdt sin praksis med å bosette bortimot alle flyktninger i private leieboliger.
Selv om storbyenes strategier legger vekt på privat bosetting, formidler iverksettingsnivået – med unntak av Kristiansand – at bosetting i kommunale boliger er mer forutsigbart for flyktningene. For å legge til rette for stabilitet, foretrekker kommunene å bosette overføringsflyktninger og større barnefamilier i kommunale boliger.
Læringspotensial
Dette prosjektet har vist at storbyene har stor fleksibilitet og læringspotensial når det gjelder bosetting av flyktninger. Under flyktningstrømmen i 2015-2017 utviklet kommunene strategier for å ta i bruk det private leiemarkedet, noe som bidro til å øke boligtilbudet til vanskeligstilte. Nå er privat bosetting del av alle byenes bosettingsstrategier og det er på dagorden hvordan man kan legge bedre til rette for bostabilitet i denne delen av leiemarkedet.
Vi har vist at storbyene har utviklet fire hovedmodeller for bosetting av flyktninger for å nå det samme målet – god bosetting. Til sammen har dette gitt en rik verktøykasse når det gjelder virkemidler og hvordan kombinere virkemidler for å oppnå god bosetting på kort og lang sikt. I denne verktøykassa ligger det mange muligheter for læring mellom storbyer som har valgt ulike hovedmodeller for bosetting av flyktninger. Erfaringer med elementer som brukes i en modell, som for eksempel «leie til eie» i Trondheim, «flyktning bosetter flyktning i Oslo» og tidsubestemte leiekontrakter i private boliger i Kristiansand kan tilpasses og utvikles for å fungere innenfor andre bosettingsmodeller enn der de er utviklet.
På tvers av storbyene ser det ut til at ulike former for samordning og samarbeid på tvers av iverksettingsnivå kan gjøre det lettere å nå målet om god bosetting og helhetlig integrering av hele flyktningehusholdet. Dernest ser det ut til at god kommunikasjon mellom nivåene i bosettingsapparatet kan bidra til at informasjon om muligheter, begrensninger og behov på iverksettingsnivå kan formidles opp til beslutningsnivå, mens overordnede politiske intensjoner og strategier kan formidles til iverksettingsnivå. Ansatte på strategisk og iverksettende nivå lærer av hverandre og justerer praksisen ved behov. Kombinasjonen av en desentralisert struktur for oppgaveløsning i bosettingsarbeidet, variert verktøykasse og muligheter for å kombinere virkemidler tilpasset lokale behov, kan bidra til innovasjon i bosettingsarbeidet som kan fremme god bosetting.
1 Husleieloven § 9-3. Adgang til å inngå tidsbestemt leieavtale for bolig. Det er ikke adgang til å inngå tidsbestemt avtale for kortere tid enn tre år. Minstetiden kan settes til ett år hvis avtalen gjelder lofts- eller sokkelbolig i i enebolig eller tomannsbolig, og utleieren bor i samme hus.