Anne Britt Djuve, Hanne Cecilie Kavli, Erika Braanen Sterri og Beret Bråten
Introduksjonsloven omfatter to ordninger: introduksjonsprogrammet (fra 2004) og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere (fra 2005). Det samlede formålet med loven er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet. For introduksjonsprogrammet har det også siden 2010 vært en uttalt målsetting at 70 prosent av deltakerne skal være i lønnet arbeid og/eller utdanning året etter avsluttet program. For opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er målet spesifisert som at deltakerne skal kunne nå et ferdighetsnivå i norsk som setter dem i stand til å bruke eller bygge videre på sin kompetanse i utdanning, arbeid og samfunnsliv for øvrig.1 Introduksjonsloven ble innført i kjølvannet av en økende kriseforståelse omkring integreringspolitikken (Djuve 2011). I mange innvandrergrupper var yrkesdeltakelsen lav og sosialhjelpsbruken høy, selv etter mange år i Norge. Både i den politiske debatten og innenfor forskningen ble det framsatt kritikk av kvaliteten på kommunenes integreringsinnsats og av de mer grunnleggende prinsippene for integreringsarbeidet: Kunne det være sånn at hjelpen til dels virket mot sin hensikt, fordi den bidro til å svekke sammenhengen mellom egen innsats og livssituasjon? Introduksjonsloven knesatte krav både til kommunene og til de nyankomne. I dag er kommunene pålagt å tilby individuelt tilrettelagt opplæring, og nyankomne innvandrere er pålagt å delta i den. Ambisjonen i denne undersøkelsen er å belyse hvilke virkemidler, hva slags organisering og hvilke arbeidsmetoder som er effektive i integreringsarbeidet.
1 Forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere: https://lovdata.no/ dokument/SF/forskrift/2012-04-19-358
Data og metoder
Hva det vil si å lykkes med integreringsinnsatsen, kan måles på mange måter – og det er knyttet fordeler, men også ulemper til dem alle. I denne undersøkelsen tar vi derfor i bruk ulike datakilder og ulike metodiske tilnærminger. Gjennom registerdata vil vi følge tre kohorter av deltakere i introduksjonsordningen (2007, 2009 og 2011) og deres deltakelse i norskopplæring, introduksjonsprogram og ut i arbeid og utdanning. For å kunne belyse ikke bare i hvilken grad kommunene har ulike resultater, men også kunne si noe om hvorfor resultatene er ulike, har vi gjennomført fire spørreundersøkelser og seks kommunebesøk. Vi har også gjennomført en kvalitativ brukerundersøkelse. Analysene i denne rapporten baserer seg altså på både kvalitative og kvantitative datakilder. Vi kan grovt skille mellom to nivåer:
- informasjon på kommunenivå, kjennetegn ved kommunens organisering av introduksjonsordningen og opplæring i norsk og samfunnskunnskap
- informasjon på individnivå, om deltakere i introduksjonsprogram og i opplæring i norsk og samfunnskunnskap
Data på kommunalt nivå: Kjennetegn ved kommunenes organisering av introduksjonsordningen er samlet inn gjennom fire separate nettsurveyer til henholdsvis ledere og programrådgivere i introduksjonsprogrammet og ledere og lærere på voksenopplæringssentre. I tillegg har vi gjennomført casestudier i seks kommuner. I casekommunene intervjuet vi ledere for introduksjonsordningen og ledere for voksenopplæringssentre og gjorde gruppeintervju med lærere og med programrådgivere. For å beskrive og kontrollere for forskjeller i kommunenes rammebetingelser har vi benyttet oss av offentlig utdannings-, ledighets- og sysselsettingsstatistikk fra Statistisk sentralbyrå og NAV.
Data på individnivå er hentet fra administrative registre. NIR og KOSTRA er hovedkilder til informasjon om deltakeres aktiviteter i introduksjonsprogram og i norskopplæring. Informasjon om demografiske kjennetegn ved deltakerne samt opplysninger om sysselsetting, sosialhjelp, trygdebruk og videre utdanningsaktiviteter hentes fra ARENA og Statistisk sentralbyrås system for persondata (SFP).Vi har også gjennomført en brukerundersøkelse hvor 30 deltakere i introduksjonsordningen ble intervjuet, om lag 2/3 ble intervjuet også en andre gang. Formålet med disse intervjuene var å kartlegge erfaringer med introduksjonsprogrammet og studere hvordan deltakernes motivasjon utviklet seg i løpet av programperioden, og hva som henholdsvis hemmet eller fremmet deltakernes motivasjon.
Metode: I del 1, hvor vi kartlegger kommunenes organisering, gjennomføres i hovedsak enkle analyser som beskriver variasjonen i hvordan det arbeides med å gi et tilbud om introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. I en andre del rettes søkelyset mot ulike kategorier av deltakere og a) gjennomstrømning og resultater i norsk- og samfunnskunnskapsopplæringen og b) overgang til arbeid og utdanning på kort, mellomlang og lang sikt. Vi har anvendt multivariat analyse (logistisk regresjon) for å kontrollere for individkjennetegn og lokale rammebetingelser i disse analysene. Vi har fulgt tre ulike kohorter med deltakere som startet i introduksjonsprogrammet og/eller i opplæring i norsk og samfunnskunnskap i 2007, 2009 og 2011. Et slikt design gjør det mulig å følge deltakere over lengre tid enn tidligere studier har gjort, og dessuten knytte de tidligste kohortene til kjennetegn ved kommunene fra en tidligere implementeringsstudie, gjennomført i 2007 (Kavli et al. 2007).
Implementering av introduksjonsprogram Erfaringene etter mer enn ti år med introduksjonsprogram er at nøkkelelementene i ordningen relativt raskt ble innført i de fleste kommuner som bosetter flyktninger. Det er likevel ikke slik at alle deltakere får et tilbud som er i tråd med de lovpålagte kravene til introduksjonsprogram, og det er til dels store kommunale forskjeller i programmenes organisering og innhold. Det lovpålagte kravet om heldags- og helårsprogram oppfylles ikke i alle kommuner. Over 20 prosent av kommunene tilfredsstiller ikke kravet om å tilby heldagstilbud til deltakerne, og over 15 prosent møter ikke kravet om at introduksjonsprogrammet skal være helårlig. Kommuner med lavere bosetting opplever i større grad å møte disse kravene enn kommuner med høyere bosetting. Det er også nedfelt i loven at hver enkelt deltaker skal ha sin individuelle plan, noe som fordrer bredde i det lokale tilbudet. For noen kommuner er dette en klar utfordring. Det synes særlig å være vansker med å få på plass tilbud om praksis for deltakere med lite skoleerfaring og svake norskferdigheter. Blant lederne i introduksjonsordningen oppleves arbeidsrettede tiltak som bedre egnet for deltakere på spor 2 og 3 enn på spor 1. Det er likevel langt mer slående hvor stort gap det er mellom hvor mange som mener at de ulike arbeidsrettede tiltakene er godt egnet for deltakerne, og hvor få som rapporterer at de aktuelle tiltakene er tilgjengelige i kommunens tiltaksvifte.
Grunnskole og videregående skole: For noen deltakere er det et mål å kunne ta i bruk utdanningen de har med fra hjemlandet. Andre mangler grunnleggende kvalifisering. En utfordring som vektlegges i casestudien, er mulighetene til å formelt kvalifisere deltakere gjennom introduksjonstiden. Det vil si tilby grunnskole eller videregående skole. Til tross for at rundt en tredjedel av deltakerne i introduksjonsprogrammet mangler fullført grunnskole fra hjemlandet, er det kun et lite mindretall av disse som får grunnskole for voksne som del av introduksjonsopplegget sitt (Djuve et al. 2014). Andelen deltakere som har fått grunnskole eller grunnskolefag som en del av sitt program, har gradvis økt, fra 13,3 prosent i 2011 til 17,4 prosent i 2016 (tabell 6.1), men er altså fortsatt lavt. Likevel oppgir en majoritet av lederne at grunnskole brukes i stor eller noen grad. Den opplevde tilgangen på utdanningsrettede tiltak synes å være svakere for deltakere med høyere utdanning fra før. Mens over 60 prosent av lederne mener at fag i videregående skole som del av program brukes i liten eller ingen grad, oppgir nær 90 prosent av lederne at høyere utdanning ikke brukes eller brukes lite.
En mulig årsak til at særlig videregående opplæring brukes i begrenset grad, er at programrådgiverne ofte vurderer det som lite realistisk at deltakerne skal rekke å avlegge eksamener eller ta fagbrev innenfor rammene av introduksjonsprogrammet. Spesielt for voksne deltakere som har stiftet familie og vil ha et behov for inntekt, vurderes ofte utdanningsløp som lite aktuelt. Samtidig understrekes behovet for opplæringsløp som kan gi formell kvalifisering. I en av casekommunene er det etablert forsøk med et opplegg som kan gi deltakere fagbrev i løpet av maksimalt fire år, på en måte som sikrer tilgang også for dem som mangler formell grunnutdanning og beståtte norskkurs, men som skårer høyt på motivasjon og egnethet. Utdanningsløpet kombinerer praksis og undervisning fra dag én. Erfaringene med forsøkene er gode, men spørsmålet er om slike alternative utdanningsløp i større grad kan tilbys som en del av etablert virksomhet.
Organisering innenfor eller utenfor NAV: I kommuner der introduksjonsprogrammet er lagt under NAV, opplever ledere i større grad at de har god tilgang til arbeidsrettede tiltak, enn ledere i kommuner med en annen organisering. Dette ser imidlertid ut til å gå på bekostning av den utdanningsrettede tiltaksviften. Den utdanningsrettede tiltaksviften er smalere i introduksjonssentre lagt til NAV enn introduksjonssentre lagt utenfor NAV. Det samme mønsteret finner vi i bruk av tiltak som skal kvalifisere til samfunnsdeltakelse. Her er bredden i tiltaksvifta større i kommuner som har lagt integreringsarbeidet utenfor NAV, enn i kommuner hvor introduksjonsprogrammet er lokalisert i NAV. Bildet er noe annerledes dersom vi legger programrådgivernes vurdering av kvaliteten på samarbeidet med henholdsvis NAV og voksenopplæringen til grunn. Når vi – i kapittel 5 – bruker registerdata for å måle konkret hvor mange av deltakerne i hver kommune som har fått arbeidspraksis som en del av sitt program, har opplevelsen av å ha et godt samarbeid med NAV ingen målbar positiv betydning for antallet som mottar arbeidspraksis, men ser ut til å ha negativ betydning for hvor mange som får språkpraksis eller grunnskole. Dersom en høy andel av programrådgiverne opplever at de har et godt samarbeid med voksenopplæringen, øker sannsynligheten for bruk av både arbeidspraksis, språkpraksis og grunnskole (se tabell 5.10).
Politisk prioritering: En høy politisk prioritering av introduksjonsarbeidet er blitt trukket fram som et mulig suksesskriterium for integreringsarbeidet (Hansen et al. 2006; Rosdahl 2004; Berg 1996; Skutlaberg et al. 2014). Vi finner støtte for denne hypotesen. Kommuner der introduksjonsarbeidet har fått politisk forankring, har en bredere samarbeidsprofil enn kommuner som ikke har forankret integreringsarbeidet i kommunale planer. Kommunene med politisk forankring rapporterer også å ha tilgang på et bredere spekter av utdannings- og samfunnsrettede tiltak. Forskjellene ser ikke ut til å være styrt av kommunestørrelse. Hva som er den eventuelle sammenhengen mellom politisk forankring og tilgang på arbeiderettede tiltak, er imidlertid mer uklar. Mens introduksjonsenheter med god politisk forankring har en noe bredere arbeidsrettet tiltaksvifte i mellomstore kommuner, er sammenhengen motsatt i store kommuner.
Økonomisk handlefrihet: Vi finner indikasjoner på at ledernes økonomiske handlefrihet innenfor introduksjonsprogrammet påvirker bredden i tiltaksviften. Forskjellene er ikke store, men peker likevel i retning av at kommuner med lav økonomisk handlefrihet i mindre grad enn andre har det de beskriver som «god tilgang» på ulike arbeidsrettede, utdanningsrettede og samfunnsrettede tiltak. Økonomisk handlefrihet ser videre ut til å henge sammen med det faktiske tilbudet som møter deltakerne. Deltakere i program der ledere opplever å ha økonomisk handlingsrom, har opp mot fire ganger så stor sannsynlighet for å ha deltatt i arbeidspraksis enn deltakere i kommuner med mindre økonomisk handlingsrom, og de har 70 prosent større sannsynlighet for å ha deltatt i språkpraksis om vi holder kjønn, spor, kommunens sentralitet og ledighet konstant.
Implementering av opplæring i norsk og samfunnskunnskap
Sammensetningen av deltakere: Opplæring i norsk og samfunnskunnskap tilbys til et bredere spekter av innvandrere enn kun dem som deltar i introduksjonsprogrammet, og mange nasjonaliteter er representert. Til sammen utgjorde deltakere fra Eritrea, Somalia og Syria 45 prosent av deltakermassen i 2015. Mens menn er i overvekt på introduksjonsprogrammet, er det flere kvinnelige enn mannlige deltakere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Om lag 20 prosent av deltakerne i norskopplæringen er innplassert på det laveste nivået – spor 1. Dette tilsier at de har lite eller ingen skolegang. Hovedtyngden av deltakere befinner seg på spor 2, der deltakerne har en del skolegang, mens litt under 20 prosent følger opplæringen på spor 3 for deltakere med god allmennutdanning.
Av de ulike rettighetsgruppene som får opplæring i norsk og samfunnskunnskap, er personer med rett og plikt den klart største (90 prosent av deltakergruppa). De aller fleste opplæringsstedene tilbyr opplæring til mange rettighetsgrupper, selv om dette er mindre vanlig på de minste opplæringsinstitusjonene. Det er lite som tyder på at deltakernes ulike rettighetsstatuser påvirker hvordan undervisningen er organisert. Majoriteten av kommunene fordeler deltakerne i grupper etter spor eller kombinasjoner av spor.
Virkemidler i introduksjonsprogram: En rekke ulike virkemidler kan tas i bruk som del av, eller et tillegg til norskopplæringen. Språkpraksis, som er en metode i norskopplæringen, og grunnskole, som er et tiltak i introduksjonsprogram, er, ifølge rektorene selv, to av de mest vanlige.Tilbud om fag på videregående skole-nivå er mindre i bruk, kun 12 prosent av rektorene svarer bekreftende på at dette virkemiddelet benyttes på deres opplæringssted. 90 prosent av skolelederne rapporterer at opplæringsstedet bruker språkpraksis i opplæringen. Tilbudet om språkpraksis tar ulike former i kommunene, særlig gjelder dette i hvilken grad deltakerne får oppfølging når de er i språkpraksis, og om praksisoppholdet knyttes sammen med den øvrige opplæringen. 64 prosent av lærerne oppgir at de vanligvis ikke er på besøk på språkpraksisplassen i løpet av praksisperioden. At språkpraksis og grunnskole er i bruk på opplæringsstedet, sier imidlertid ikke noe om hvor hyppig disse virkemidlene er i bruk overfor ulike kategorier deltakere. Registeranalysene (se kapittel 8 og 10) viser for eksempel at kun et lite mindretall i våre kohorter av deltakere faktisk har fått grunnskole som del av introduksjonsprogrammet, og det er svært store lokale variasjoner i hvilken grad grunnskole for voksne er i bruk.
Flere studier trekker fram gode erfaringer knyttet til bruk av parallell kvalifisering, nemlig at deltakerne tar del i ulike kvalifiseringstiltak samtidig, framfor sekvensielle løp, der ett tiltak avløses av et annet. Majoriteten av opplæringsstedene rapporterer at de tilrettelegger for slike kombinasjonsløp mellom norskopplæring og arbeidspraksis, og språkopplæring og grunnskole. Det betyr likevel ikke at det er vanlig at deltakerne får slike kombinasjonsløp. Å koble språkopplæring med videregående opplæring eller høyere utdanning er enda mindre vanlig, ifølge rektorene. Som mulige årsaker til dette trekker rektorene fram manglende samarbeid med videregående skole og fylkeskommunen samt den fysiske avstanden til utdanningsinstitusjoner som videregående og universitet eller høyskole.
Individuelt tilrettelagt opplæring: Opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal tilpasses deltakernes forutsetninger og behov. Tidligere studier har vist at det er mer utfordrende å gi individuelt tilrettelagt undervisning på opplæringssentre med få deltakere (Arnesen et al. 2015; Djuve et al. 2001; Kavli et al. 2007). Dette funnet får støtte i vår studie. En større andel av rektorene på små opplæringssteder oppgir at deltakere på ulike spor plasseres i samme gruppe i norskopplæringen. Blandede grupper innebærer naturligvis en større spredning i deltakernes forutsetninger og progresjon. Samtidig finner vi at praksisen med å ikke utarbeide individuell plan for alle deltakerne er mer utbredt i små kommuner enn i store kommuner. Uavhengig av kommunestørrelse er mangel på tilrettelegging spesielt tydelig for deltakere med lite eller ingen utdanning fra før, og som ikke kan lese eller skrive på morsmålet. Det framstår som særlig utfordrende å få på plass språk- eller arbeidspraksis. Nær fire av ti ledere i voksenopplæringen oppgir at ingen av alfabetiseringsdeltakerne de har i program, blir tilbudt språkpraksis, og kun 16 prosent tilbyr språkpraksis til over halvparten av alfabetiseringsdeltakerne. Til sammenlikning oppgir 57 prosent av lederne i voksenopplæring at over halvparten av deltakerne på spor 2 får et slikt tilbud.
Lærerne i norskopplæringen peker på flere forhold som de mener svekker deres mulighet til å tilby individuelt tilrettelagt undervisning, spesielt stor spredning i deltakernes nivå, men også forskjeller i deltakernes progresjon. Samtidig er det indikasjoner på at en del deltakere med høy utdanning, som ønsker raskere progresjon gjennom programmet, får et tilbud som i liten grad er tilpasset deres individuelle behov. Over 40 prosent av kommunene gir ikke tilbud om opplæring med rask progresjon for deltakere på spor 3. Og kun et mindretall av rektorene oppgir at de gir deltakerne mulighet til å koble språkopplæring med videregående opplæring eller høyere utdanning. Rektorene framhever manglende samarbeid med videregående skole og fylkeskommunen som en barriere, men også den fysiske avstanden til aktuelle utdanningsinstitusjoner. Gruppa i midten, deltakere på spor 2 som har en del skolegang og skal følge en opplæring med middels progresjon, utgjør den største andelen av deltakere og er den gruppa kommunene sett under ett har minst problemer med å tilrettelegge undervisningen for.
Samarbeidsrelasjoner: For deltakerne som deltar i opplæring i norsk og samfunnskunnskap som del av introduksjonsprogrammet, har både lærerne og programrådgiverne viktige roller i kvalifiseringsløpet. Graden av samarbeid mellom disse to partene kan få betydelige konsekvenser for innholdet i den enkeltes program. Basert på lærernes beskrivelser er det et tydelig mønster at kontakten mellom lærer og programrådgiver er mindre hyppig i store kommuner enn i små kommuner. En mulig forklaring er at det er enklere å få til gode samarbeidsrelasjoner i kommuner hvor integreringsarbeidet har høy politisk prioritet. Vi har også undersøkt hvordan bredden i samarbeidsprofilen til de ulike opplæringssentrene varierer etter grad av politisk forankring. Denne analysen viste at samarbeidsprofilene er signifikant sterkere i kommuner hvor opplæringstilbudet har høy politisk prioritering. På opplæringssentre hvor rektorene opplever at tilbudet er godt forankret i kommunale planer, hvor det er etablert resultatmål for opplæringen i kommunen, og hvor kommunale politikere etterspør rapportering om resultater, er samarbeidsprofilene signifikant bredere. Denne sammenhengen holder seg også når vi kontrollerer for kommunestørrelse.
Opplæring i 50 timer samfunnskunnskap på et språk deltakeren forstår: Opp mot 90 prosent av kommunene i utvalget tilbyr opplæring i 50 timer samfunnskunnskap. Nær tre av fem rektorer mener at opplæringen tilbys på et tidspunkt deltakerne behersker norsk, noe som indikerer at opplæringen finner sted et stykke ut i opplæringsløpet. 30 prosent av rektorene oppgir at opplæringen vanligvis finner sted i skolens ferier, og 6 prosent tilbyr opplæringen samlet i slutten av opplæringsløpet.
Velferdsstatens skreddere – kompetanse, holdninger og praksiser
Etter å ha kartlagt holdninger både til introduksjonsprogrammets formål og virkemidler framstår det som rimelig å konkludere med at både programrådgivere og norsklærere i stor grad er positive til denne delen av introduksjonsloven. Det er likevel noen tendenser som er verdt å notere. For det første er norsklærerne noe mindre positive til programmet og virkemidlene enn programrådgiverne. Dette kan handle om at programrådgiverne befinner seg «tettere på» selve programmet enn det lærerne gjør, og at de har fått mer opplæring i programmets arbeidsmetoder. Men det kan også tenkes at norsklæreres noe større skepsis handler om at de legger andre pedagogiske perspektiver til grunn enn det som fremmes innenfor introduksjonsprogrammet. Vi har ikke mulighet til å konkludere i dette spørsmålet her. Det er likevel viktig å påpeke denne forskjellen i lys av den sentrale rollen voksenopplæringen og norsklærerne har innenfor introduksjonsprogrammene.
For det andre – selv om det fortsatt er stor oppslutning om individuell plan og brukermedvirkning blant programrådgiverne, er denne merkbart redusert siden 2007. Nesten halvparten – både blant programrådgiverne og blant norsklærerne – mener at en skikkelig utarbeiding av individuell plan vil ta for mye tid vekk fra andre, mer sentrale oppgaver. Dette kan både tolkes som et uttrykk for økende tidspress blant dem som har fått ansvaret for å utforme de individuelle planene, og som en illustrasjon på at reell medvirkning i slike prosesser kan være både vanskelig og tidkrevende dersom det oppstår uenighet om innholdet. Vi mener at dette – både endringen fra 2007 til 2016 og den relativt høye andelen som gir uttrykk for at arbeidet med individuell plan nedprioriteres – er et viktig funn, fordi det berører et av de lovpålagte kravene som er nedfelt i introduksjonsprogrammet.
For det tredje har vi funnet relativt sterke indikasjoner på at programrådgivernes personlige holdninger til brukergruppa påvirker måten de utfører jobben sin på. Ut fra et prinsipp om likebehandling er det betenkelig at holdninger til mottak av flyktninger ser ut til å påvirke skjønnsmessige vurderinger innenfor et obligatorisk introduksjonsprogram.
For det fjerde – i analysen av brukermedvirkning finner vi at en høy andel av programrådgiverne møter uenighet om innholdet i opplæringen med «å vente, ha nye samtaler og se om enighet kan oppnås». Dette kan være tidkrevende og kombinert med den relativt høye andelen programrådgivere som etterspør mer opplæring i veiledningsmetodikk, tyder dette på atslik opplæring bør prioriteres. Et funn som peker i samme retning, er at programrådgiverne med kort erfaring ser ut til å velge «vente og se»-strategien i større grad enn programrådgivere med lengre erfaring. Et sentralt spørsmål er samtidig dette – gjør det egentlig noen forskjell for deltakernes resultater hvilken strategi for brukermedvirkning programrådgiverne velger? Får deltakerne bedre eller dårligere program når de i større grad får bestemme selv?
For det femte, det er liten tvil om at kommunale rammebetingelser – både trekk ved kommunen og trekk ved deltakerne – trolig forklarer mye av variasjonene i kommunenes og deltakernes resultater. Samtidig har vi nå fått nye indikasjoner på at programrådgivernes erfaring, arbeidssituasjon og ikke minst deres holdninger til introduksjonsprogrammets arbeidsmetoder og virkemidler påvirker deltakernes opplæringstilbud.
Styring av integreringsinnsatsen
Statlige myndigheter bruker ulike styringsverktøy for å påvirke det kommunale integreringsarbeidet. Reguleringer, i form av lover og forskrifter, er sterke statlige styringsverktøy. Rapporten viser at de lovpålagte ordningene i introduksjonsloven gjennomføres i be tydelig, men ikke i fullstendig grad i kommunene. Dette gjelder blant annet heltids- og helårsprogram. I lys av funnene i kapittel 3 – som peker på at manglende heldagsprogram er knyttet til smal tiltaksvifte – og kapittel 5 – som viser at oppslutningen om heldagsprogram som et effektivt virkemiddel er blitt noe svekket – er det grunn til å tro at styringsutfordringene her handler om en kombinasjon av at statlige økonomiske overføringer ikke alltid kompenserer for lokale mangler i tiltaksviften, og at reguleringer ikke helt klarer å nøytralisere effekten av lokale holdninger til virkemidlene. Individuell tilpasning forutsetter at programrådgiverne både har rom for og evne til å utøve skjønn. Dette tilsier at innholdet i programmene ikke kan detaljstyres gjennom reguleringer og insentiver. Programrådgiverne er dessuten langt på vei prisgitt de lokale tiltaksviftene. Sterkere styringsinstrumenter rettet mot førstelinja vil derfor ikke nødvendigvis ha den ønskede effekten dersom det ikke samtidig styres slik at gode programelementer er tilgjengelige i den enkelte kommune. Et styringsverktøy som ikke er tatt i bruk, er strengere formalkrav til norsklærernes og programrådgivernes utdanning.
Styringen finner også sted i form av økonomisk støtte og økonomiske insentiver. På kommunalt nivå er det på kort sikt økonomisk rasjonelt å etablere billige introduksjonsprogram, siden statlige overføringer til kommunalt introduksjonsarbeid verken er øremerket eller resultatstyrt. Casestudiene våre viser betydelig variasjon i hvor stor del av integreringstilskuddet som disponeres av introduksjonsprogrammet, samtidig som de økonomiske rammebetingelsene for programmet påvirker innhold og arbeidsmetoder. Dersom sentrale myndigheter ønsker større direkte innflytelse over de økonomiske rammebetingelsene for integreringsarbeidet, kan man vurdere å øremerke tilskuddene. Andre versjoner av økonomiske insentiver er såkalte resultatbaserte tilskudd, der kommunene premieres basert på hvor mange av deltakerne som består en språkprøve eller kommer i arbeid eller utdanning etter endt opplæring, eller innholdsbaserte tilskudd, som er knyttet til bruk av bestemte programkomponenter. I kapittel 11 drøfter vi disse styringsinstrumentene i lys av funnene i rapporten, og begrunner hvorfor vi ikke anbefaler denne type styringsinstrumenter.
Økonomiske incentiver kan også introduseres på individnivå. Deltakerne ser ut til å i stor grad respondere på kravet om 300/600 timer norskopplæring – svært mange gjennomfører det pålagte timetallet. Det er vanskeligere å tolke omfanget av ugyldig fravær, men det er en nokså liten gruppe som har fravær på mer enn 10 prosent, som er en avgjørende grense for om fraværet får konsekvenser for retten til gratis opplæring/ deltakelse i program. Det er en viss økning i registrert fravær fra 2007- til 2011-kohorten, men vi er tilbakeholdne med å tolke dette som en reell endring i deltakernes atferd fordi vi mistenker at endringen kan ha vært påvirket av endringer i registreringspraksis.
Den tredje hovedkategorien av styringsverktøy er knyttet til dialog, kunnskapsformidling og lokal forankring. Vi har avgrenset vår analyse til kommunale aktørers oppslutning om de mest sentrale virkemidlene og arbeidsmetodene i loven, og finner at den relativt løse formen for styring som skjer gjennom dialog, kunnskapsformidling og lokal forankring, ser ut til å være godt etablert innenfor rammen av introduksjonsprogrammet. Oppslutningen om de mest sentrale virkemidlene og arbeidsmetodene er gjennomgående høy. I tråd med tidligere forskning, fant vi i kapittel 5 at støtte til arbeidsmetoder og virkemidler innenfor introduksjonsordningen ser ut til å sammenfalle med bruken av disse. Holdninger til virkemidlene påvirker likevel ikke implementeringen av hvorvidt programrådgivere iverksetter trekk i deltakernes introduksjonsstønad ved ugyldig fravær. Dette implementeres i stor grad og på tvers av hvorvidt programrådgiverne mener virkemiddelet er effektivt. Tilbøyeligheten til å iverksette trekk påvirkes imidlertid av hvordan programrådgiverne vurderer kvaliteten på programinnholdet – de er mindre tilbøyelige til å trekke ved fravær dersom de mener kvaliteten er dårlig. Tilbøyeligheten til å trekke påvirkes også av organisatoriske forhold som leders tilslutning til arbeidsretting av program og den ansattes arbeidsmengde.
Den fjerde formen for styring vi har berørt her hører hjemme i kategorien kontroll. Fylkesmannens tilsyn av kommunene, IMDi og Kompetanse Norges monitoreringer av resultater, samt kåringer og priser på bosettings- og integreringsfeltet befinner seg alle i denne gruppen av styringsverktøy som finner sted ex post – etter at politikken er iverksatt. Vi har referert resultatene av fylkesmannens tilsyn med fulltids- og helårsprogram. De resulterer i oppretting av mangler der de gjennomføres, men det er mer usikkert om de har en effekt også i kommuner der det ikke er foretatt tilsyn.
Fortellinger om motivasjon
Innenfor rammene av introduksjonsordningen møter mennesker med ulike forutsetninger og livssituasjoner ulike lokale opplegg for opplæring og praksisdeltakelse. Hva er det som skaper, og hva er det som ødelegger motivasjon? Vi undersøker dette gjennom en kvalitativ intervjuundersøkelse med et utvalg deltakere i introduksjonsprogrammet på to ulike tidspunkt, omtrent halvveis i introduksjonsløpet og helt mot slutten eller etter at deltakelsen er avsluttet. Basert på at deltakerne framstår med ulik grad av trygghet og ulik grad av pågangsmot, definerer vi fire deltakertyper: den fremadstormende som kombinerer høy grad av trygghet og høy grad av pågangsmot, den tilfredse som har høy grad av trygghet og lav grad av pågangsmot, den utålmodige som har høy grad av pågangsmot og lav grad av trygghet, og den ustødige som har lav grad av trygghet og lav grad av pågangsmot. Det er, ikke uventet, en tendens til at deltakere som har gode forutsetninger ved oppstart av introduksjonsprogrammet – i form av utdanning og arbeidserfaring fra opprinnelseslandet – dominerer blant de fremadstormende. Samtidig ser vi at forventningene til deltakerne i denne kategorien ofte er svært høye. De har kompetanse, erfaring og en posisjon med seg fra opprinnelseslandet. Og de blir gjerne fortalt, ved oppstart i introduksjonsprogrammet, at bare de lærer seg norsk fort, så vil de få en jobb. Deres forventning er derfor at de raskt vil bli en del av det norske arbeidslivet og det norske samfunnet – omtrent slik de var i opprinnelseslandet. Høye forventninger skaper fallhøyde, skuffelser og brister i tryggheten i møtet med norske systemer for godkjenning av utdanning og i møtet med arbeid på deltid og/eller som tilkallingsvikar. Det å objektivt oppnå omtrent det samme etter endt introduksjonsprogram i form av beståtte norskprøver og overgang til arbeid kan subjektivt oppleves forskjellig – fordi forventningene er ulike. Vi ser samtidig at det å skulle justere forventninger, for eksempel til å få godkjent utdanning og få mulighet til å bruke denne på en relevant måte i Norge, er mulig. Dette er en seig prosess som tar tid, men som kan framskyndes av å få alternative relevante muligheter i yrkeslivet.
Deltakere med høy utdanning eller videregående fra opprinnelseslandet, har uansett en stor fordel sammenliknet med dem som har lite eller ingen utdanning fra før. Deltakere med utdanning vet hva det innebærer å gå på skole, de har studieteknikk og arbeidsstrategier de kan trekke veksler på, og flere kan også engelsk i tillegg til morsmålet. Deltakere som mangler alt dette, starter med helt andre forutsetninger og opplever i tillegg at læreprosessen går sakte. Det kan gjøre at de aldri opplever å få praksis, at de gruer seg for praksis og har lite utbytte av praksis – fordi selvtilliten forbundet med å snakke norsk er svært lav.
Å få norske venner, venner det går an å snakke norsk med, gir både mulighet til å praktisere norsk og lære nærmiljøet å kjenne, og det gir trygghet, pågangsmot og tilhørighet. Dette smitter over på oppgavene i introduksjonsprogram og norskundervisning. Utfordringen er at en norsk venn eller flere er vanskelig å oppdrive. Flyktningguiden fra Røde Kors er i mange tilfeller den eneste.
Familie er i de fleste tilfeller et trygt og helt nødvendig basisfellesskap, og fravær av familie i Norge eller å ha reist fra noen som betyr mye, er krevende. Det tar oppmerksomhet og krefter. I kapittel 8 viser de kvantitative analysene negative effekter for overgang til arbeid av at deltakeren har mindreårige barn i et annet land enn Norge. Samtidig er det å ha familien sin her noe som tar oppmerksomhet og krefter: Mødre og fedre skal være foreldre for sine barn på en god måte også når barna starter en barnehage- og skoletilværelse man selv har lite kunnskap om. Mange deltakere har omfattende omsorgsoppgaver, ikke bare knyttet til barn, men også til ektefeller og slektninger som er syke eller handikappede. Og familieforsørgere har et økonomisk ansvar som gjør at egne ønsker om utdanning etter introduksjonsordningen er avsluttet, kan måtte oppgis, selv om man mener det ville gitt en tryggere tilknytning til arbeidslivet.
Arbeid og utdanning etter introduksjonsprogrammet
For mennene i den første kohorten av deltakere vi følger i denne evalueringen – de som startet i program i 2007 – nådde samlet overgang til arbeid og utdanning et toppunkt på 68 prosent fem år etter oppstart i program. For kvinnene var samlet overgang til arbeid eller utdanning fem år etter oppstart på 52 prosent. For kvinnene var imidlertid ikke dette et toppunkt, overgangen til arbeid fortsatte å stige, om enn svært sakte, de påfølgende årene vi har data for. Andelen som har heltidsarbeid, er imidlertid vesentlig lavere. 38 prosent av mennene hadde heltidsarbeid fem år etter oppstart, stigende til 40 prosent seks og sju år etter. Andelen i heltidsarbeid flater altså ut, men starter ikke å synke i den perioden vi har data for. Andelen kvinner i heltidsarbeid var 17 prosent fem år etter oppstart i program, økende til 18 og 21 prosent seks og sju år etter oppstart.
Både blant kvinner og menn er det en nokså stor andel som arbeider deltid. Samtidig er det over tid en økende andel av de deltidsarbeidende som etter den definisjonen som her er anvendt, ikke er velferdsstatsavhengige. Dette kan tyde på at det er snakk om lang deltid, eventuelt flere deltidsjobber samtidig.
Fire år etter oppstart i program er 22 prosent av deltakerne i de tre kohortene samlet i en eller annen form for utdanning. Mesteparten av utdanningsaktiviteten de tidligere deltakerne bedriver, er videregående utdanning, enten grunnutdanning eller avsluttende. Når vi ser på utdanningsaktiviteten etter spor, ser vi at den ikke overraskende er høyere blant spor 3-deltakerne, og at det blant spor 3-deltakerne også er like mange som tar høyere utdanning som tar videregående opplæring.
Overgang til arbeid eller utdanning er det som i størst grad måles og rapporteres løpende om resultatene fra introduksjonsprogrammet. Samtidig er det en helt sentral målsetting at flest mulig skal bli økonomisk selvforsørget. Blant de deltakerne som startet i introduksjonsprogrammet henholdsvis i 2007, 2009 og i 2011, er imidlertid en betydelig andel avhengige av offentlige ytelser i 2014. Andelen velferdsstatsavhengige i 2014 er likevel langt høyere i 2011-kohorten (61 prosent) enn i de to andre kohortene (46 og 44 prosent).
Vi har også sett på mulige innelåsingseffekter i programmet. Vi konkluderer at det er sannsynlig at det i noen grad er innelåsingseffekter i denne type program, men at dette antakelig ikke er noe omfattende problem. Det er snarere mye som tyder på at mange av deltakerne ikke er kvalifisert for arbeid etter to (eller tre) år i programmet. Som vi har sett, er det også mange av dem som går over i arbeid, som ikke har heltidsarbeid. Samtidig er det en betydelig andel som er i ordinært arbeid samtidig som de deltar i programmet. Vår vurdering er at disse funnene samlet gir grunnlag for å konkludere at innelåsingseffekter ikke er blant de alvorligste problemene knyttet til introduksjonsprogrammet.
Multivariate analyser av betydningen av individkjennetegn viser at alder, kjønn og familiesituasjon har svært stor betydning for overgangen til arbeid. Unge og barnløse har langt høyere overgang til arbeid enn det eldre deltakere med mange barn har. Landbakgrunn samvarierer også med overgang til arbeid selv etter kontroll for alder, kjønn, spor, norskprøve og utdanning, noe som indikerer at det er noen viktige individkjennetegn som de tilgjengelige variablene ikke måler, og at disse samvarierer med landbakgrunn. Kvalitative intervjuer med ansatte i voksenopplæringen gir grunn til å mistenke at sporinndelingen og registerdata over utdanning ikke skiller godt nok mellom ulike nivåer av lav utdanning. For eksempel er det flere som ikke har lese- og skriveferdigheter på noe språk, blant de somaliske deltakerne. Alfabetisering ble ikke registrert separat i NIR før etter at våre deltakere var ferdig sporinndelt (med noen få unntak). Vi har heller ikke helseopplysninger.
Vi ser at utdanning målt gjennom sporinndeling har betydning for overgang til arbeid, men kanskje i mindre grad enn man skulle tro ut fra de bivariate analysene. Beståtte norskprøver har imidlertid stor betydning, og sporinndeling virker i noen grad via norskprøvene, siden det er langt flere på spor 2 og 3 som består norskprøver. Utdanningsnivå slik det er registrert i utdanningsregisteret i 2014 har liten betydning når vi samtidig kontrollerer for spor og norskprøver, med unntak av utdanning på videregående nivå.
Gjennomføring, arbeidsmetoder og resultater av opplæring i norsk og samfunnskunnskap
En høy andel deltakere som har enten rett, plikt eller rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, g jennomfører de timene de har plikt og/eller rett til. Blant dem som startet i opplæring i perioden fra 2007 til 2011, har 78 prosent fullført timene. Når vi tar med dem som har fått innvilget fritak fra opplæringen, stiger andelen til 85 prosent. Andelen som fullfører opplæringen i den forstand at de henter ut de 300/600 pliktfestede timene, er høyest blant spor 1-deltakere.
Andelen av deltakerne som består en norskprøve, er vesentlig lavere. Fire av ti deltakere som hadde rett, plikt eller rett og plikt til opplæring, og som startet i norskopplæring i årene 2007 til og med 2011, hadde bestått norskprøve 2 skriftlig eller høyere innen utgangen av 2016. Det er store forskjeller mellom ulike deltakergrupper i tilbøyeligheten til å bestå prøven. Unge har langt høyere sannsynlighet for å bestå prøven enn eldre, kvinner består i større grad enn menn, og spor 2- og 3-deltakere består i langt større grad enn spor 1-deltakere. Det er også store forskjeller mellom de ulike landgruppene, også etter kontroll for alder, kjønn og spor.
Vi finner også at opplæringssentrenes størrelse, organisering, samarbeidsformer og lærernes kompetanse har betydning for deltakernes resultater. Gode samarbeidsrelasjoner med grunnskole, videregående skole og sivilsamfunn ser ut til å komme deltakerne til gode i form av høyere sannsynlighet for å bestå norskprøven. Bredde i tiltaksvifta i form av hurtigspor på spor 3, tilbud om nettbasert undervisning, kombinasjonsløp med grunnskolefag og kombinasjonsløp med videregående opplæring er også assosiert med høyere andel deltakere som består prøven. Og sist, men ikke minst finner vi at høy formell kompetanse hos lærerne er assosiert med bedre resultater hos deltakerne. På spor 2 finner vi en positiv effekt av at lærerne i samfunnsfag har pedagogisk utdanning, og at de har tatt etterutdanningskurs i 50 timer samfunnskunnskap. Samlet for alle spor finner vi at opplæringssentre med en høy andel lærere med utdanning i norsk som andrespråk har en høyere andel elever som består prøven, enn opplæringssentre med en lavere andel lærere med denne utdanningen.
Hva virker i introduksjonsordningen?
Hva virker i introduksjonsordningen? Blant de tydeligste funnene er at brukermedvirkning virker – spesielt for menn. Arbeidsretting virker også – spesielt for kvinner (ordinært arbeid som del av program). Det er uheldig for overgang til arbeid å ikke få heldagsprogram, spesielt for menn. Dokumenterte norskferdigheter har også – ikke overraskende – stor betydning for overgang til arbeid.
Vi finner imidlertid lite effekter av organisering eller samarbeid. Vi finner også i liten grad effekter av sentrale tiltak som arbeidspraksis og språkpraksis. De mest overraskende resultatene er kanskje at vi finner lite effekter av praksis, samtidig som vi faktisk finner en positiv effekt av brukerinnflytelse.
Samtidig gjør det kommunale mangfoldet i resultater, løsninger og metoder at det er særdeles vanskelig å kvantitativt identifisere suksessfaktorene. Opprinnelig var planen at denne rapporten skulle hete «Hva virker for hvem og NÅR?». Ambisjonen var å undersøke hvilke tiltak og arbeidsmetoder som virket på kort sikt, og hvilke som var mer effektive på lang sikt. Funnene tilsier imidlertid at det er vel så interessant å diskutere hva som virker HVOR. Norske kommuner som driver introduksjonsprogram, har valgt svært ulike arbeidsformer. Dette har resultert i ulike resultater – noen kommuner oppnår svært mye bedre resultater i introduksjonsordningen enn det andre kommuner gjør. En del av variasjonen kan forklares med ulikheter i hvor vanskelig integreringsoppgaven er, og i ulike lokale rammebetingelser. Men vi finner også store variasjoner i måloppnåelse og arbeidsmetoder mellom kommuner med tilsynelatende like rammebetingelser. Men de vellykkede kommunene gjør ikke det samme. Noen satser tungt på norskopplæring og får gode resultater med dette. Andre satser nokså utelukkende på praksisplasser og får like gode resultater. Og for noen av gruppene – spesielt kvinner på spor 1 – ser resultatene ut til først og fremst å variere med individkjennetegn og i mindre grad med kommunekjennetegn. Det skal selvsagt ikke tolkes som at det ikke spiller noen rolle hva kommunene gjør. Kanskje gjør kommunene allerede mye av det samme – og antakelig er det fortsatt betydelig rom for å finne arbeidsmetoder som kan bidra til at de kvinnene som tilhører grupper som får lite målbart ut av introduksjonsprogrammet, skal få større målbart utbytte. Samtidig må det jo vurderes hvor realistisk det er at godt voksne kvinner som har lite eller ingen utdanning, i stor grad skal over i ordinært arbeid eller utdanning. Like fullt finner vi altså enkelte eksempler på kommuner som har langt bedre resultater også for kvinner med kjennetegn som i gjennomsnitt skulle tilsi lav overgang til arbeid. Haugesund har for eksempel svært gode resultater for kvinner på spor 1, til tross for at de verken ser ut til å ha en spesielt enkel deltakergruppe, spesielt lav gjennomsnittsalder på deltakerne eller spesielt lav ledighet. Det gir god grunn til å se nærmere på hvordan Haugesund har jobbet med denne gruppa.2 Dette leder over i vurderinger av ulik tiltaksbruk for ulike grupper. Det er vanskelig å studere effekter av tiltak som er lite i bruk. Vi ser at særlig ordinært arbeid som del av program brukes langt mer for menn enn for kvinner, både på spor 1 og spor 2. Kanskje gjenspeiler dette ulik grad av nærhet til arbeidsmarkedet, men det vil være interessant å undersøke nærmere hva slike forskjeller bunner i.
Veien videre for introduksjonsordningen
Blir introduksjonslovens formål oppfylt? Det overordnede målet om «å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet», er formulert på en slik måte at det skal mye til at det ikke i noen grad blir oppfylt.3 Nå vet vi riktignok ikke hvordan situasjonen ville ha vært uten introduksjonsloven, men vi finner tilstrekkelig kommunal variasjon i måloppnåelse som kan knyttes til arbeidsmetoder og programinnhold i de samme kommunene, til at vi med stor sikkerhet kan si at flere av tiltakene i programmet har positiv effekt på overgangen til arbeid. Dette gjelder helt sentrale virkemidler som norskopplæring, arbeidsretting, brukermedvirkning og heldagsprogram.
Om lovens formål blir oppfylt på en god eller tilstrekkelig måte er det vanskeligere å svare på. Dette vil i noen grad bli en diskusjon om glasset er halvfullt eller halvtomt. Andelen som er i arbeid eller utdanning et år etter avsluttet program, har holdt seg stabil på litt over 60 prosent de siste fem årene. Det er likevel fortsatt en betydelig andel av deltakerne som verken består en norskprøve eller oppnår en tilstrekkelig stabil tilknytning til arbeidslivet til å oppnå selvforsørgelse og økonomisk selvstendighet.
2 Opprinnelig var vårt prosjekt designet slik at vi nettopp skulle besøke de kommunene som registeranalysen utpekte som spesielt effektive for ulike grupper av deltakere. Grunnet forsinkelser og feil i leveringen av registerdata var det ikke mulig å vente med å gjennomføre kommunebesøk til disse analysene var gjort. Vi må derfor nøye oss med å anbefale videre studier på dette området.
3 Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven), paragraf 1.
Vi kan fastslå at lovens formål oppfylles i svært ulik grad i de ulike kommunene, og at dette til dels kan tilbakeføres til ulik virkemiddelbruk. De sentrale virkemidlene språkpraksis, arbeidspraksis, grunnskole og ordinært arbeid som del av program, anvendes i svært ulik utstrekning i kommunene. Selv det lovpålagte kravet om heldags- og helårsprogram oppfylles ikke i alle kommuner, noe som må sies å være et alvorlig funn elleve år etter at ordningen ble innført.
Samtidig er de effektene vi finner av tiltakene, nokså moderate, og de varierer etter målgruppe. Det er – for overgang til utdanning og arbeid – langt viktigere hvor gammel du er når du ankommer, enn om du får arbeidspraksis som del av introduksjonsløpet. Språkpraksis finner vi ingen effekter av i noen av undergruppene vi har analysert. En årsak til dette er trolig at kvaliteten på språkpraksis varierer mye. En annen årsak er at verken arbeidspraksis eller språkpraksis tilfører deltakerne formell kompetanse. Sett i sammenheng med funnene fra surveyen blant programrådgivere og fra kommunebesøkene gir dette grunn til å spørre om introduksjonsprogrammet inneholder tilstrekkelig med reelt kvalifiserende virkemidler. Sagt på en annen måte: Er tiltakene utformet og dimensjonert slik at de fyller gapet mellom hva slags kompetanse deltakerne har i utgangspunktet, og hva som kreves i det norske arbeidsmarkedet? Funnene i denne og tidligere evalueringer av introduksjonsordningen peker klart i retning av at svaret på dette spørsmålet er nei. Vi konkluderer derfor med at den videre utviklingen av introduksjonsprogrammet ikke utelukkende bør være mer av det samme – bare bedre, men at det også bør tenkes nytt omkring virkemiddelbruken.
Det er et stort behov for å utvikle utdanningsløp som er tilpasset voksne innvandrere, og som resulterer i formell kompetanse. Kanskje er tiden inne for et nytt veiskille i integreringspolitikken, ved etablering av fagopplæring tilpasset nyankomne. Det er også på høy tid at det satses systematisk på utprøving og evaluering av ulike metoder for norskopplæring for voksne med lite eller ingen utdanning. Dette betyr ikke at det ikke også er rom for forbedring innenfor de eksisterende rammene for introduksjonsordningen.
Avslutningsvis drøfter vi mulighetene for å justere styringsverktøyene på integreringsfeltet, slik at disse mer direkte knyttes til resultater eller tiltaksbruk. Vi vurderer det som særdeles komplisert å utforme et rettferdig resultatbasert finansieringssystem, gitt de svært store utslagene vi finner av individkjennetegn. En sterkere kobling mellom statlige overføringer til kommunene og visse typer programinnhold vil kunne redusere mulighetene for tilpasninger til lokal kompetanse, arbeidsliv og tiltaksvifte. Som illustrert, blant annet i kapittel 10, kan veien fram til et godt resultat se ulikt ut i ulike kommuner. Og skal man knytte overføringene til en spesifikk type virkemidler, bør man være nokså sikker på at de virkemidlene er effektive. Dersom finansieringen skal knyttes til implementering av visse tiltak, mener vi heldagstilbud er det som peker seg ut som mest egnet. I tillegg kan øremerking av tilskuddene bidra til å sikre likere rammebetingelser for det lokale integreringsarbeidet, men er politisk kontroversielt.
1 thought on “Introduksjonsprogram og norskopplæring”
Comments are closed.