Elisabet Ljunggren
Gisle Solvoll
Evgueni Vinogradov
Flere politiske dokument peker på bedriftsetableringer som et viktig instrument for integrering av innvandrere i Norge. På oppdrag av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har vi utredet og foreslår modeller for finansieringsordninger som kan bidra til å redusere de finansieringshindringene
som innvandrere møter når de skal starte egen virksomhet.
I utredningen er følgende gjort:
• En kartlegging av relevante finansieringsordninger/modeller, inkludert mikrokreditt, samt innhenting erfaringer fra relevante aktører.
• En dokumentering av måten oppstarten av eksisterende virksomheter etablert av innvandrere er finansiert på
• En vurdering av tilpasning av eksisterende ordninger/behov for opprettelse av nye ordninger.
• En nyttekost analyse av 4 utvalgte finansieringsmodeller.
Oppdragiver ønsket at såkalte levebrødsbedrifter skulle belyses i utredningen. Virkemidler for økt entreprenørskap bør helst være tilpasset den målgruppe man ønsker å utløse potensial i, virkemidlene kan ikke være konkurransevridende og de bør være tilpasset de delene av etableringsprosessen der de største barrierene er. Vi har brukt en modell hvor tilbuds- og etterspørselssiden for kapital i forbindelse med bedriftsetablering er utgangspunkt for analysene.
Det er gjennomført totalt 75 intervjuer, vi har benyttet både personlige, -telefonog gruppeintervju i utredningen. Både innvandreretablerere og virkemiddelapparatet/tilbudssiden intervjuet. Det er gjort dokumentstudier, nettsøk og observasjoner. I tillegg har vi benyttet en database med kvantitative data fra etniske norske- og innvandreretablerere.
Etterspørselssiden
Innvandreretablerere er en heterogen gruppe som har ulike behov i sin etableringsprosess. De etablerer bedrifter i ulike bransjer, selv om man kan finne visse bransjer hvor innvandreretablerere er svært godt representert. Dette er bransjer med relativ lave etableringshindringer for eksempel lite kapitalbehov.
Noen innvandreretablerere blir ivaretatt av virkemiddelapparatet og på kapitalmarkedet slik det er i dag. De fleste etablerere i Norge faller utenom virkemiddelapparatets tilbud, dette gjelder også innvandreretablerere. Men vår studie har vist at ganske mange innvandreretablerere har ytterligere ”drawbacks”.
Problemet for mange innvandrere er at de av ulike årsaker ikke kommer inn på det norske arbeidsmarkedet, de får dermed ikke akkumulert kapital og er derfor avhengig av andre for å få denne egenkapitalen. Mange opplever at selv om de har hatt arbeidsmarkedstilknytting har de allikevel problemer med å få banklån til en bedriftsetablering.
Vår data viser at innvandreretablerere opplever følgende hindringer:
• Vanskeligheter med å få informasjon om lover og regler i Norge. Dette gjelder både generelle og bransjespesifikke regler.
• At utdanning og sertifiseringer (eksempelvis førerkort) fra opprinnelseslandet ikke godkjennes. Dette gjelder spesielt utdanning fra land utenom EU/EØS.
• Språkproblemer, spesielt når det gjelder offisielle skriftlige henvendelser.
• Opplevd diskriminering i banker og eiendomsmarkedet (spesielt leie av forretningslokaler).
• Innvandreretablererens nettverk består ofte av andre innvandrere, vanskelig å komme inn i norske næringslivsnettverk. Lite kunnskap om næringsforeninger med mer.
• Underfinansiering av bedriftene gjør dem spesielt sårbare (for eksempel mht kunder som ikke betaler).
• Mangel på fast inntekt, eiendom og egenkapital gjør det vanskelig å søke om kommersielle lån.
• Religiøse praksiser er i strid med vanlige rentebærende låneordninger (gjelder bare Islam).
Innvandrerne etterspør finansieringsordninger som:
• setter relativt lave krav til sikkerhet,
• er kommunisert og markedsført på en måte tilpasset fremmedspråklige søkere,
• muliggjør overlevelse av etablereren i oppstartsperioden, dvs. dekking av levekostnader,
• kan benyttes til å starte levebrødsbedrifter,
• muliggjør små lånebeløp med lav søknadsterskel (lite papirarbeid),
• er tilpasset islamsk religion (gjelder kun noen innvandrere)
Tilbudssiden
Innovasjon Norges virkemidler og kommunale næringsfond er de offentlige økonomiske virkemidlene som finnes for bedriftsetableringer. Alle gründere har mulighet til å søke om offentlig finansiering, men det finnes ikke offentlige ordninger som er rettet eksplisitt mot innvandreretablerere.
Fylkeskommunale næringsfond brukes til forskjellige tilretteleggende tiltak (human, -sosial og kulturellkapital) for innvandrere slik som etableringskurs, mentorordninger og lignende, men individer får ikke lån/tilskudd til sine bedriftsetableringsprosjekt.
Innovasjon Norge har etableringstilskudd som sitt virkemiddel for bedriftsetablerere, men det ligger sterke føringer for hvilke type etableringer som støttes. Krav om bl.a. distriktstilhørighet, høy innovasjonsgrad, vekstpotensial og internasjonaliseringspotensial ekskluderer potensielle etablerere av levebrødsbedrifter.
Kommunale næringsfond i små distriktskommuner kan brukes til å støtte enkelt etablerere etter retningslinjer og praksis som er varierer fra kommune til kommune. I storkommuner går støtte til forskjellige tilretteleggende tiltak for entreprenørskap og en gir ikke økonomisk støtte til individer.
NAV kan tillate bruk av dagpenger og arbeidsavklaringspenger til etableringsprosessen (men ikke som kapitalinnskudd) for de som er kvalifisert for støtte. Ordningene forefaller å ha et uutnyttet potensial.
Kommersielle banker stiller strenge krav til sikkerhet for lån og garantier. Låntakere må ha en kreditthistorie i Norge, mulighet til å pantsette fasteiendom/andre panteobjekter og fast inntekt. Dette ekskluderer mange innvandrere.
I privat sektor har Cultura Bank en finansieringsordning, mikrokredittlån, med bl.a. innvandrere som målgruppe. Ordningen er administrert i samarbeid med foreningen Mikrofinans Norge. Lånene er garantert via et europeisk garantifond som dekker 75 % av tapene. Denne finansieringsordningen lider av utilstrekkelig markedsføring, at fondet som en låner ut fra er svært lite og at ordningen er kostbar å administrere.
Vi konkluderer med at det er et sprik mellom etterspørselen og eksisterende tilbud:
• Mange av innvandrerbedrifter har som mål å skaffe grunnleggende inntekt for gründeren og familien hans/hennes. Disse levebrødsbedriftene ligger utenfor Innovasjon Norge sine satsningsområder.
• Strenge krav til pantesikkerhet gjør det vanskelig for innvandrere å få lån fra kommersielle banker.
• Mikrokredittordninger treffer målgruppen, men garantifondet er lite og det er ikke opprettet nye fond de siste årene. Kjennskap blant innvandrere er begrenset og ordningen er i realiteten ikke landsdekkende.
• NAV sine støtteordninger som kan brukes til bedriftsetablering svært restriktivt allokert, få bedriftsetablerere får tilbudet, sannsynligvis er andelen innvandrere som får benytte seg av tilbudet ennå lavere.
• Kommunale næringsfond brukes ikke til finansiering av individuelle bedriftsetableringer der innvandrerbefolkningen bor (storbyer) og hvor finansieringsbehovet derfor er størst.
• Islamvennlige låneordninger som passer bedriftsetablerere eksisterer ikke i Norge.
Å skaffe finansiering til en ny bedrift er en utfordring som både etniske norske etablerere og innvandreretablerere har, men som gruppe står innvandrere fram som en mer ressurssvak gruppe i denne sammenheng. Vi understreker at dette ikke gjelder alle innvandreretablerere (det er ikke en ensartet gruppe) og at en her vil finne svært ressurssterke individer som tar seg godt fram i det norske samfunn. Men kombinasjonen av innvandrerspesifikke hindringer og små ressurser gjør
finansiering av en del av innvandrerbedriftene generelt mer vanskelig. Når innvandreretablererne må konkurrere om lån/tilskudd på lik linje med etniske norske har de flere ulemper. Dette kan betraktes som en markedssvikt og krever derfor en offentlig intervensjon i form av finansieringsordninger tilpasset innvandrere.
Forslag til ordninger
I våre anbefalinger av hvilke finansieringsordninger som er relevant i forhold til problemstillingene og som bør nyttekostanalyseres tar vi utgangspunkt i følgende:
1) At man treffer etterspørselssidens og målgruppens behov for finansiering
a. egenkapital (tilskudd),
b. behov for å få dekket levekostnader i planleggings- og etableringsfasen og
c. lån til bedriftsoppstart.
Anbefalte ordninger bør imøtekomme en eller flere av disse behov, altså redusere innvandreretablereres hindringer i finansieringsprosessen.
Når det gjelder offentlige ordninger må de tilfredsstille krav til offentlige virkemidler:
2) Premisset for å ha en særskilt ordning er at det erkjennes at det foreligger en markedssvikt som det offentlig kan og vil gjøre noe med.
3) I denne utredning har oppdragsgiver spesifisert fokuset til å være på levebrødsbedrifter. De fleste av disse har særskilte utfordringer i forhold til det offentlige virkemiddelapparatet, da de oftest opererer i et lokalt marked, noe som fører til fare for konkurransevridning ved eventuell tildeling av offentlige midler.
4) At tilbudssiden har mulighet til å implementere/realisere en slik/slike ordninger dvs. at slike ordninger kan legges inn i den infrastruktur for økonomiske virkemidler som allerede finnes. Dette vil sikre at en kan få en ordning opp å gå ganske raskt.
I tillegg vil det være ønskelig at:
5) En kan sette måltall på ordningene slik at en kan måle effekter og spredning. Det vil derfor være verdifullt å sette tydelige måltall på ordningene.
6) At det er ordninger som er ulike og som derfor kan nå ulike segment i målgruppen.
Med utgangspunkt i disse kriteriene og på bakgrunn av våre data foreslår vi elleve ulike finansieringsordninger, både justeringer av eksisterende ordninger og forslag til nye ordninger.
• Etablerertilskudd er rettet mot mangel på egenkapital. Vi foreslår 1a) At det opprettes en ny målgruppe i eksisterende ordning: innvandrere. Innovasjon Norge må da utarbeide strategier for å nå denne gruppen bedre. 1b) At det avsettes egne storbymidler som primært skal dekke målgruppen innvandreretablerere, og 2) at en oppretter et eget etablerertilskudd for innvandreretablerere.
• NAV’s dagpenger og arbeidsavklaringspenger bør i større utstrekning brukes for å dekke mangel på midler til overlevelse i planleggings- og oppstartsfasen blant arbeidsledige og uføre. Ordningen vil treffe målgruppen om levebrødsbedrifter er målet. Ordningen forutsetter at en har hatt arbeidsmarkedstilknytning og vil dermed ikke omfatte nyankomne personer, for eksempel flyktninger eller familiegjenforente. Ordningen gir mulighet for å få dekke leveomkostninger i oppstartsfasen, men annen kapital (egenkapital, lån, bankkreditter) må framskaffes i tillegg.
• Mikrokredittlån gir mulighet for å låne små beløp og lån uten sikkerhet. Dette er et godt tilbud som har vist seg å fungere bra. Målgruppen med minst ressurser nås og levebrødsbedrifter nås. Ordninger bidrar ikke til egenkapital behovet i første omgang, men kravet om å spare bidrar til at egenkapitalen kan utvikles. En behøver ikke ta hensyn til konkurransevridning ved tildeling. Opplæring og informasjon til førstelinjetjenesten vil være viktig for at ordningen skal kunne spres i landet.
• Regionale tilskuddsfond med investeringspanel er en ny ordning hvor en oppretter fond i ulike regioner i Norge. Fondene skal gi økonomisk bidrag som gir innvandreretablerere egenkapital i form av tilskudd. Om bedriftsetableringen ikke lykkes omgjøres tilskuddet til lån. Fondene skal være en kombinasjon av offentlige og private midler. En slik ordning må implementeres i et system som kan håndtere det. Regionale tilskuddsfond kan organiseres sammen med regionale såkornfond, innenfor det kommunale næringsfond systemet eller være innenfor Innovasjon Norge sitt system. En bruker næringshager/inkubatorer i utvelgelsesprosessen (investeringspanel). Disse virksomhetene er relativt godt spredt utover landet, og har erfaring med vurdering av etablerere og deres ideer.\
• Offentlige midler som konvertibelt lån/tilskudd. Dette er en variant av ovenfor nevnte ordning, altså med regionale tilskuddsfond. Ordningen skal avhjelpe bedriftsetablereres behov for egenkapital med tilskudd. Om etableringen lykkes gjøres tilskuddet om til lån, om etableringen mislykkes gjøres halvparten av tilskuddet om til lån, resten anses som tapt. I øvrige gjelder det samme som ovenfor med hensyn til organisering, investeringspanel mm.
• Re-allokering av NAV-midler (”tilskudd”) rettet mot mangel på egenkapital og midler til overlevelse i planlegnings/oppstartsfasen blant arbeidsledige og andre NAV-brukere. Dette ligger nært opp til den eksiterende ordningen med den forskjellen at etablereren også får et ”tilskudd”, altså en re-allokering av
kursmidlene samt en tettere oppfølgning av etablererne. Fordelen er sterk ansvarliggjøring av personen, samt god støtte i bedriftsetableringsprosessen med en bedriftsrådgiver ”på laget”. Det vil til stor del være en re-allokering av eksisterende midler, en vil derfor ikke trenge ytterligere finansiering.
• Lån tilpasset islamsk religion. Denne finansieringsordningen vurderes ikke i detalj i utredningen. Ordningen vil under rådende omstendigheter omfatte relativt få av de innvandrere som etablerer en levebrødsbedrift i Norge. Her er det markedsmuligheter for kommersielle banker.
• Kontraktsgarantier til SMB og nyetablerte bedrifter for eksport. En slik ordning kan implementeres innenfor Innovasjon Norge sine systemer. Organisasjonen har allerede erfaring med finansiering av bedrifter med stort eksportpotensial. Tilbudet skal treffe innvandrerentreprenører med relativt lite kapitalbehov, men anses ikke dekke behovet til mange levebrødsbedrifter.
Følgende tre ordninger er nyttekostanalysert i denne rapporten:
1) Etablerertilskudd. Dekker behov for egenkapital i etableringsfasen. Ordningen korrigerer for en relevant markedssvikt og har en positiv samfunnsøkonomisk effekt. Et nødvendig system (Innovasjon Norge) er til stede.
2) Dagpenger/arbeidsavklaringspenger. Dekker behov for dekning av levekostnader i etableringsfasen. Ordningen korrigerer for en relevant markedssvikt og har en positiv samfunnsøkonomisk effekt. Et nødvendig system (NAV) er til stede. Ordningen bør kombineres med muligheter til egenkapital eller lån.
3) Mikrokredittlån. Denne private ordningen vil ikke måtte ta hensyn til konkurransevridende effekter og krav om markedssvikt og vil derfor kunne favne videre enn offentlige ordninger. Ordningen er
samfunnsøkonomisk lønnsom. Det vil kreves en del arbeid for å gjøre ordningen landsdekkende.
Analysen har vist at alle tre ordninger har positiv samfunnsøkonomisk virkning. Vi foreslår at en starter med å bygge ut ordningen med mikrokredittlån parallelt med at Innovasjon Norge fokuserer sitt arbeid på å nå innvandreretablerere innenfor den eksisterende ordningen med etablerertilskudd. Vi anbefaler at en starter et arbeid innenfor NAV for å bruke dagpenger/arbeidsavklaringspenger mer aktivt mot potensielle bedriftsetablerere, men siden denne ordningen også fordrer tilgang på egenkapital vil det sannsynligvis være hensiktsmessig at ordningen med mikrokredittlån er på plass før en intensiverer bruken av dagpenger/arbeidsavklaringspenger.
I tillegg til finansieringsordningene foreslår vi noen ordninger som utenfor mandatet til utredningen. Videre foreslår vi at en utarbeider en nasjonal strategiog handlingsplan for mer entreprenørskap blant innvandrere. Dette vil bidra til at en kan ha et helhetlig blikk på alle kapitalformer. Videre diskuteres det om bedriftsetablering er et egnet virkemiddel i integrasjonspolitikken. Her er det mange kunnskapshull, og en bør blant annet undersøke om selvsysselsetting gir tilstrekkelig inntekt eller om det kan være en fattigdomsfelle.