Resymé
Ny sjanse framstår som samfunnsøkonomisk lønnsomt, selv om man ikke tar hensyn til andre nytteeffekter enn økt sysselsetting for deltakerne. Trolig har tiltaket også nytteeeffekter gjennom økt
deltagelse i utdanning, gjennom økt mestring på ulike arenaer og gjennom økt yrkesdeltagelse og bedre integrering for øvrig for barna til deltakerne.
Det er betydelig usikkerhet om styrken av og varigheten av effektene på sysselsetting, men ikke i en
slik grad at det er tvil om at programmet bidrar positivt til samfunnsøkonomien.
Programmet er en forsøksordning rettet mot å få personer med innvandringsbakgrunn som står i
fare for å falle utenfor arbeidsmarkedet over i arbeid eller utdanning.
Bakgrunn
Ny sjanse er en forsøksordning som ble etablert i 2005. Ny sjanse er utarbeidet etter modell av introduksjonsordningen. Programmet er et kvalifiseringsprogram for innvandrere mellom 18 og 55 år uten fast tilknytning til arbeidslivet. Innenfor denne ganske brede målgruppen, har det vært definert snevrere grupper.
IMDi forvalter ordningen på oppdrag fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD). Det er kommuner og bydeler som arrangerer de enkelte prosjektene. Arrangørene søker IMDi om midler for ett år av gangen.
Problemstilling metode
Prosjektet er en samfunnsøkonomiske analyse av Ny sjanse. Det er virkningene for yrkesaktivitet, deltagelse i utdanning, m.v. som analyseres, ikke læreeffekten av forsøksordningen. I prinsippet skal alle virkninger av Ny sjanse inkluderes, men rammene for prosjektet gir begrensede muligheter til å lage selvstendige analyser av mange mulige viktige effekter.
Analysene er i hovedsak basert på
• registerdata for deltakerne, herunder deres yrkesaktivitet før og etter Ny sjanse
• arrangørenes rapportering om utgifter og om deltakerne
• eksempelstudier av kostnader for arrangørene
• intervjuer med deltakere
• litteraturstudie
Konklusjoner og tilrådinger
Ny sjanse framstår som samfunnsøkonomisk lønnsomt. Denne konklusjonen er basert på beregnede
kostnader i gjennomføringen av prosjektene og nytte i form av økt yrkesaktivitet blant deltakerne. I
tillegg mener vi både intervjuene med deltakerne og forskning om virkning av yrkesaktivitet og språkkunnskaper hos personer med innvandringsbakgrunn tilsier at det er en del nyttevirkninger som vi ikke finner grunnlag for å tallfeste.
Det er usikkerhet omkring virkningene av Ny sjanse. Viktigst er usikkerheten om virkningene for
deltakernes yrkesaktivitet. Vi har registerdata som blant annet viser deltakernes yrkesaktivitet en del år før deltagelsen i Ny sjanse og 1-3 år etter deltagelsen. Vi har ikke data for noen kontrollgruppe. Dette medfører at beregningene er usikre når det gjelder virkningene på kort og særlig lang sikt. Vi mener likevel at usikkerheten ikke er tilstrekkelig til å så tvil om hovedkonklusjonen om at Ny sjanse gir et positivt samfunnsøkonomisk bidrag.
Figur 1:Andel av deltakerne i ulike årskull i Ny sjanse som hadde registrert lønnsinntekt. Ordnet etter hvilket år de avsluttet Ny sjanse
Våre registerdata omfatter kun målgruppen langtids sosialhjelpsmottakere. De senere årene er deltagelsen i denne målgruppen blitt redusert, mens ungdom og hjemmeværende kvinner som ikke mottar sosialhjelp er kommet inn som nye målgrupper. Rapportene fra arrangørene tyder på at andelen av deltakerne som går over til arbeid eller utdanning er like høy blant de tidligere hjemmeværende kvinnene som blant langtids sosialhjelpsmottakere. Dette tyder på at nytteeffekten knyttet til sysselsetting er minst like sterk for de hjemmeværende kvinnene som for sosialhjelpsmottakerne. Andelen ungdom som går til jobb eller utdanning etter Ny sjanse er enda høyere enn for de andre målgruppene, men vi mener likevel at konklusjonen om nytteeffekten er mest usikker for denne gruppen. Årsaken er at for ungdommene er det mer usikkert enn for de andre hvordan deres karrierer ville blitt uten Ny sjanse. For voksne vet vi fra forskning at lavinntekt, bruk av sosialhjelp og manglende yrkesdeltagelse er livsmønstre som har en tendens til å vedvare.
Figur 1 tyder på at det er store forskjeller i yrkesaktiviteten mellom ulike årskull i Ny sjanse. Vi mener at dette for en stor del kan tilskrives forskjeller i arbeidsmarkedssituasjonen i de aktuelle årene. Men man ser at i de fleste årene faller yrkesdeltagelsen fram mot deltagelsen i Ny sjanse, men at den stiger mens de går på Ny sjanse eller årene etter, noe som klart tyder på at Ny sjanse bidrar til økt yrkesaktivitet.
Det er store forskjeller mellom de enkelte prosjektene i Ny sjanse når det gjelder blant annet deltakernes bakgrunn, prosjektenes størrelse og prosjektopplegg. Disse forskjellene kan kanskje forklare en del av forskjellene utgiftsnivå i prosjektene, men nøkkeltall for utgiftene spriker såpass mye mellom prosjektene at vi tror at det også må være store forskjeller i rapporteringspraksis av utgifter og i når en deltaker skrives inn og ut av tiltaket. Man ser en tendens til at utgiftene per deltakermåned er høye det første driftsåret og til at det er stordriftsfordeler opp til en viss størrelse på prosjektene.
Spriket mellom nøkkeltall for de ulike prosjektene har gjort at vi ikke har lagt hovedvekten på disse nøkkeltallene ved fastsettelse av forutsetninger om kostnadene i den samfunnsøkonomiske analysen. I stedet har vi hovedsakelig basert beregningene på fem eksempelstudier. Sammen med fem arrangører laget vi budsjetter for fiktive Ny sjanse-prosjekter: I disse budsjettene inkluderte vi kostnader som dekkes av andre budsjetter i de aktuelle kommuner/bydeler.
Varighet av den enkeltes deltagelse er viktig for kostnadene. Lengden på deltagelsen varierer mye både mellom individer og arrangører. Vi har forutsatt at deltakerne er i Ny sjanse i 12 måneder. I perioden 2005-2011 var gjennomsnittlig lengde på deltagelsen 10,6 måneder. Uten en ekstraordinær overføring av deltakere til et lignende program i regi av NAV – Kvalifiseringsprogrammet – ville deltagelsen i Ny sjanse blitt lengre.
Med en varighet på 12 måneder, kan arrangørenes kostnader anslås til 88-150 tusen kroner per deltaker. Anslaget inkluderer kommunenes kostnader uavhengig av om de reflekteres i regnskapene for prosjektene.
En del av arbeidsgiverne som ansetter tidligere deltakerne i Ny sjanse vil trolig få lønnstilskudd det første året. Vi har anslått at slik støtte vil utgjøre om lag kr. 5 500 per deltaker.
IMDi bruker om lag 2,2 millioner kroner per år for å forvalte ordningen. Dette tilsvarer 819 kroner per deltakermåned i 2011.
Tidskostnadene for deltakerne skal i prinsippet medregnes i kostnadene. Kostnadene skal reflektere verdien for deltakerne og samfunnet av de aktivitetene som forsakes for at deltakerne skal kunne delta på Ny sjanse. Vi har satt denne kostnaden til null. Dette reflekterer at deltakerne står i fare for å falle ut av arbeidslivet og at intervjuene med deltakerne ikke tyder på at deltagelsen medfører noen vesentlig forsakelse, men snarere øker livskvaliteten allerede mens de er på tiltaket.
De registerdata vi har brukt til å anslå sysselsettingseffekter omfatter kun målgruppen langtids sosialhjelpsmottakere. Vi har brukt anslagene for effektene på årsinntekten også for de andre målgruppene. Arrangørene rapporter en rekke data om de enkelte deltakerne. Vi har brukt informasjon om gjennomsnittsalderen for de ulike gruppene til å anslå samlet inntektseffekt over livsløpet. Beregningene bygger på en forutsetning om personene arbeider til de blir 65 år.
Tabell 1: Samfunnsøkonomisk overskudd av Ny sjanse, neddiskonterte verdier, 2011-priser,
avrundet til nærmeste ti tusen.
Tabell 1 viser resultatet av beregningene av samfunnsøkonomiske virkninger av Ny sjanse for ulike
målgrupper og for ulike forutsetninger om arrangørenes kostnader og effekter på sysselsettingen.
Beregningene er basert på intervaller for både kostnader og sysselsettingseffekt. I alle alternativer er beregnede nytteeffekter langt høyere enn kostnadene. Vi har forutsatt at effekten på sysselsettingen vil holde seg helt til deltakeren nå 66 år, men har også beregnet hvor langvarig effekten må være for at det samfunnsøkonomiske regnskapet skal gå i balanse. I alternativet ”lav lønnsomhet” (basert på forutsetninger om både høye kostnader og svak sysselsettingseffekt) må sysseleffekten vare i 5,9 år.
Vi mener det er grunn til å tro at Ny sjanse har en del effekter utover de vi har tallfestet. Alle disse
andre effektene er positive. Disse effektene er:
1. Forskning tyder på at etterkommere etter innvandrere har lavere yrkesdeltagelse enn personer uten innvandringsbakgrunn, men at denne forskjellen forsvinner hvis man kontrollerer for foreldrenes yrkesdeltagelse. Dette tilsier at Ny sjanse kan gi økt yrkesdeltagelse for deltakernes barn. Vi har laget et regneeksempel for hvor viktig denne effekten kan være i en samfunnsøkonomisk analyse, og finner at den kan være betydelig. Regneeksempelet gir en nytteeffekt via barnas yrkesdeltagelse på 277 tusen kroner, dvs. 2-3 ganger kostnadene for deltagelse i Ny sjanse.
2. Ny sjanse gir deltakerne bedre norskkunnskaper og kunnskaper om norsk samfunn og kultur. Dette bidrar sannsynligvis til at deltakerne styrkes i sin rolle som oppdragere for sine barn, at deres trivsel øker og de blir mer aktive i samfunnslivet generelt. Dette har en verdi, men vi har ikke grunnlag for å tallfeste denne. Intervjuene tyder klart på at Ny sjanse har slike virkninger, og da særlig for hjemmeværende kvinner.
3. Både en del forskning på innvandrere og forskning på bruk av ulike velferdsytelser tyder på at yrkesdeltagelse og bruk av velferdsytelser ”smitter” gjennom nettverk (familie, venner, naboer). Trolig vil Ny sjanse kunne bidra til økt yrkesdeltagelse og redusert bruk av velferdsordninger i deltakernes nettverk. Vi ser ikke grunnlag for å tallfeste en slik effekt.
4. En del av deltakerne går over til andre tiltak eller til utdanning etter Ny sjanse. Dette vil over tid bidra til at disse personene i gjennomsnitt vil få høyere yrkesdeltagelse og mer deltagende på andre samfunnsområder enn hvis de ikke hadde deltatt på Ny sjanse. Vi har ikke informasjon om effekten på deltagelse i utdanning og andre arbeidsmarkedstiltak. I våre anslag for effekter inngår kun yrkesaktivitet og vi får dermed ikke med oss effekter via annen aktivitet, bortsett fra for de som gikk videre over til arbeid allerede innenfor den tidsperioden vi har data for (t.o.m. 2009). Intervjuene tyder på at ungdom gjerne går til utdanning etter Ny sjanse.