Kari Anne K. Drangsland • Malin Dahle • Marry-Anne Karlsen
Denne rapporten undersøker norskopplæringstilbudet som gis til beboere i asylmottak. Opplæringstilbudet omfatter to ulike ordninger: opplæring i norsk og samfunnskunnskap i henhold til introduksjonsloven for personer i asylmottak som har fått oppholdstillatelse og venter på å bli bosatt i en kommune, og norskopplæring for asylsøkere som venter på vedtak. Det er delvis to svært ulike ordninger. Tilbudet til asylsøkere skiller seg ut først og fremst ved at det er en frivillig ordning både for kommunene og for deltakerne, samt at antall timer og tilskudd er mindre. Personer i asylmottak med rett og plikt til opplæring utgjør bare er en av flere kategorier voksne innvandrere som omfattes av ordningen med opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Begge tilskuddsordningene forvaltes av IMDi og tilskuddene deles ut til kommuner som tilbyr opplæring til beboere på mottak. Rapporten omfatter begge ordningene.
Formålet med prosjektet har vært todelt. På den ene siden har formålet vært å innhente kunnskap om organiseringen av og kvaliteten på den opplæringen som gis, og den forvaltningsmessige organiseringen av tilskuddsordningene. På den andre siden skulle rapporten, på bakgrunn av denne kunnskapsinnhentingen, drøfte og vurdere hvordan kommunene skal kunne opprettholde og videreutvikle et kvalitativt godt opplæringstilbud blant annet i lys av den sterke økningen i asylankomster som var høsten 2015, samt vurdere behov for endringer i ordningene for norskopplæring for personer i mottak. Prosjektet har slik fokusert på følgende tre problemstillinger:
1. Har norskopplæringen tilstrekkelig kvalitet og omfang slik at den enkelte får en god start på opplæringsløpet og har utbytte av å delta?
2. Er tilskuddsforvaltningen innrettet på en hensiktsmessig måte?
3. Hvilke særskilte utfordringer/behov vil vertskommuner for asylmottak ha i tiden fremover, sett opp mot økt press på mottaksapparatet og kommunens kvalifiseringstilbud?
Datainnsamlingsarbeidet var delt inn i fire faser: i) innledende eksplorative telefonintervju med representanter for statlige aktører, og med ledere for voksenopplæringen, ii) web-baserte spørreundersøkelser (survey) til opplæringssentre, verts- og bosettingskommuner og asylmottak, iii) kvalitative casestudier i fire kommuner (Lødingen, Førde, Porsgrunn og Trondheim) og iv) intervju med statlige aktører.
Kontekst og analytisk rammeverk
Til tross for at norskopplæring fremheves i politiske dokumenter som et svært viktig integreringstiltak, eksisterer det lite forsking på språkopplæring for voksne generelt, og på ordningene med norskopplæring og samfunnskunnskap for innvandrere og norskopplæring for asylsøkere spesielt. Det er slik lite kunnskap om, og enighet rundt, hva som er god kvalitet i norskopplæringen eller hva som er «gode nok» norskkunnskaper. Det finnes i dag ingen felles standarder for kvalitet som veiledning for norskopplæring som tilbys.
I denne rapporten har vi identifisert fem aspekt som vi fokuserer på for å belyse spørsmålet om kvalitet i opplæringstilbudet: i) tidlig oppstart og progresjon, ii) tilpasning av undervisningen, iii) lærerkompetanse, iv) praktisk tilrettelegging for deltakelse, og v) trivsel og motivasjon. Disse er basert på eksisterende litteratur, men legger primært til grunn de målene og kravene myndighetene har satt for opplæringen. For å belyse disse faktorene har vi i datainnhentingen samlet inn data som beskriver tilbudet (organisering og omfang) og deltakelse, men også hvordan ulike relevante aktører, da særlig kommunale aktører, vurderer kvaliteten og utbyttet av tilbudet både for individ og samfunn og hva som eventuelt oppleves som sentrale utfordringer.
Kvaliteten i opplæringen vil videre være avhengig av flere faktorer som juridiske, økonomiske og faglige rammebetingelser og lokal styring og prioritering. Fokuset i denne rapporten er slik først og fremst på hvordan vide(ytre) rammefaktorer som lovbestemmelser, læreplan og tilskuddsordningene påvirker de snevrere(indre) rammer for skolens virksomhet slik som organisering av klasser og undervisningsuken. Disse vil igjen ha betydningen for undervisningssituasjonen og for læring.
Asylmottakskonteksten er også en viktig rammefaktor for både organiseringen av opplæringstilbudet og læringssituasjonen for beboere i asylmottak. Asylmottakskonteksten er karakterisert av midlertidighet og usikkerhet som preger både den enkelte asylsøker og myndighetenes tilnærming til feltet. Politisk har mottaksfeltet slik befunnet seg i et spenningsfelt mellom integrerings- og reguleringshensyn, hvor sistnevnte i økende grad har blitt vektlagt. Når det gjelder beboere på mottak fremhever mye av forskingslitteraturen om asylmottakskonteksten en hverdag preget av usikkerhet, isolasjon og passivitet. Dette er faktorer som reduserer beboernes livskvalitet og kan påvirke deres fysiske og mentale helsesituasjon negativt. Dette kan også påvirke læringsevnen. For
kommunen som har ansvaret for å tilby norskopplæring til beboere på mottak, skjer planleggingen av tilbudet i et sammensatt og uforutsigbart landskap. Varierende tilstrømming av asylsøkere, med hyppige opp- og nedbygginger av mottak, er en av de største utfordringene for kommunene som serviceyter. Selv når mottakene er i ordinær drift, vil beboerne representere en blandet og skiftende gruppe. Kommunene vet slik ikke nødvendigvis hvor mange og hvilke deltakere de vil ha til enhver tid. Norskopplæringen for beboere i mottak er dermed kjennetegnet ved at det krever stor grad av fleksibilitet og tilpasningsdyktighet fra kommunenes og opplæringssentrenes side.
Omfang og organiseing av norskopplæringen for beboere på mottak med rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap
Ettersom personer i asylmottak med rett og plikt til opplæring bare er en av flere kategorier voksne innvandrere som omfattes av ordningen med norsk og samfunnskunnskap, har formålet her ikke vært å gjøre en fullstendig kartlegging og drøfting av organiseringen og kvaliteten i ordningen, men å undersøke hvorvidt og hvordan opplæringen som personer med rett og plikt til opplæring får i vertskommunene før bosetting skiller seg fra den opplæringen personer med rett og plikt mottar etter bosetting. Det andre aspektet vi har vært opptatt av å undersøke, er hvordan overgangene mellom ulike deler av opplæringsløpet til personer i asylmottak fungerer med tanke på progresjon og kontinuitet i opplæringen.
Når det gjelder hvorvidt norskopplæringen personer i mottak med rett og plikt mottar før bosetting er av tilstrekkelig kvalitet og omfang slik at den enkelte får en god start på opplæringsløpet, viser funnene i denne rapporten at det er grunn til bekymring. Bekymring er særlig knyttet til at fristen på tre år for rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap trer i kraft mens de bor i mottak, samtidig som det tilbudet deltakerne får synes å variere i stor grad både i omfang og innhold fra kommune til kommune, men også til dels fra tilbudet bosatte i samme kommune får. Breddekartleggingen viser blant annet at bare 58 prosent av opplæringssentrene oppgir at de tilbyr opplæring i samfunnskunnskap til beboere på mottak med rett og plikt. Videre oppgir en tredjedel at de gir beboere på mottak et «noe annet undervisningstilbud» når det gjelder intensitet og innhold i norskopplæringen. I den grad de får et annet tilbud, ser dette ut til å bære preg av å være lite intenst (mindre enn 16 timer i uka, men også mindre enn 10 timer i uka) og lite tilpasset (lite bruk av sporinndeling, og ikke morsmålsstøtte og språkpraksis). Vi ser også i studien at aktørene i stor grad opplever at kommunale variasjoner i tilbudet når det gjelder intensitet og kvalitet er en utfordring. I breddekartleggingen oppgir blant annet tre fjerdedeler av kommunene at de er helt eller litt enig i påstanden om at kvalitet og intensitet varierer mellom vertskommuner.
I den kvalitative delen kom det fram at mindre bruk av differensiering og tilpasning i organiseringen av tilbudet for de med rett og plikt på mottak blant annet handlet om ressursprioriteringer. Dette hadde sammenheng både med en tankegang om «hvor mye skal vi prioritere de som ikke skal bli i kommunen når andre ikke gjør det», men også tydeligere krav til introduksjonsordningen gjorde at tilbudet til denne kategorien deltakere ble prioritert først i ressurskabalen. Det kom også opp særlige utfordringer knyttet til tilpasning av opplæring for beboere på mottak med spesielle behov, da disse, i motsetning til bosatte, ikke er omfattet av noen ekstra tilskuddsordninger som gir økonomisk støtte til tilrettelegging av tilbudet.
Når det gjelder kontinuitet tyder studien på at overgangen fra norskopplæring for asylsøkere til norskopplæring i henhold til introduksjonsloven for beboere på asylmottak i all hovedsak fungerer bra, og at det at beboerne allerede er i eller har fått opplæring ved senteret gjør at de er blitt kjent med systemet og rettighetene sine og slik bidrar til at beboerne på mottak raskt kommer i gang med den pliktige opplæringen. I breddekartleggingen oppgir så godt som alle respondentene at opplæringen kommer i gang innen tre måneder. Nærmere halvparten av opplæringssentrene (45 prosent) oppgir at det tar mindre enn en måned. Når det gjelder overgangen fra «rett og plikt»-opplæring i vertskommunen til bosettingskommunen, tyder funnene på at det er lite informasjonsflyt mellom vertskommunen og bosettingskommunen og at den individuelle planen som eventuelt er utarbeidet i vertskommunen i liten grad følger med deltakeren og slik kunne bidratt til en kontinuitet i opplæringsløpet.
Omfang og organisering av norskopplæring for asylsøkere
I studien framstår norskopplæring til asylsøkere i hovedsak som et fungerende tilbud og et tilbud som har god oppslutning i kommune-Norge. Alle vertskommunene i vårt utvalg har valgt å tilby norskopplæring, i tillegg oppgir et høyt antall opplæringssentre i vertskommuner at de gir et slikt tilbud til asylsøkere. Også de kvalitative intervjuene tyder på at kommuneledelse, opplæringssentre og asylmottak ser på norskopplæringen som viktig både med tanke på den kortsiktige integreringen i lokalsamfunn og mulighet for langsiktig integrering i Norge for de som blir samt for livskvaliteten til de som bor i mottak. Noen av de faglige svakhetene ved tilbudet som kommer fram i breddekartleggingen, som for eksempel at mange lærere ikke har formell kompetanse i norsk som andrespråk og voksenpedagogikk, er utfordringer denne ordningen deler med norskopplæringsfeltet generelt. Selv om den kvalitative studien kan tyde på at tilbudet ikke tilpasses i like stor grad som tilbudet til de med opphold, ser vi likevel at visse tilpasninger gjøres. For eksempel oppgir 81 prosent av opplæringssentrene at deltakerne er delt inn i nivå og 71 prosent oppgir at deltakerne får tilbud om alfabetiseringsgrupper. Rundt 54 prosent oppgir at deltakerne er delt inn i spor.
Utfordringene som kommer fram i studien når det gjelder denne ordningen handler først og fremst om kommunale variasjoner i omfanget (totalt og timer i uka). Breddekartleggingen viser at litt over halvparten av opplæringssentrene tilbyr mindre enn 11 timer i uka. Funnene tyder på at det er en usikkerhet og uenighet rundt hva som er egnet omfang (timer i uka), samt at ulik vektlegging av det som kan oppfattes som ulike delmål med ordningen (basiskunnskap, trivsel, langsiktig integrering) fører til ulik organisering i kommunene. For et opplæringssenter som vektlegger trivsel og aktivitet i mottaksperioden kan det være ønskelig å spre timeantallet utover med tanke på at mange blir sittende lenge i mottak, mens et opplæringssenter som vektlegger rask læring vil kunne gi et tilbud med høyere intensitet. Ventetiden vil imidlertid variere både i perioder og individuelt og er vanskelig å ta hensyn til når tilbudet planlegges. Det er her verdt å merke seg at det framgår både av breddekartleggingen og den kvalitative studien at de lokale aktørene (kommuneledelse, opplæringssentrene og asylmottak) vurderer det totale timetallet, og da både 250 timer og 175 timer, som lite, og reduksjonen som problematisk. Hvorvidt det totale timetallet er lite, må sees i lys av lengden på ventetid i mottak og hvor intenst tilbudet bør være.
På den positive siden er det verdt å merke seg at nesten alle respondentene som har svart på spørsmålet om oppstart oppgir at det tar mellom 0 og 3 måneder å komme i gang med opplæringen, rundt en fjerdedel oppgir at det tar mindre enn en måned. Vi ser også at det varierer både mellom opplæringssentre og internt i det enkelte senteret hvordan opplæringen blir tilrettelagt gjennom ulike klassesammensetninger. 66 prosent oppgir at asylsøkere får opplæring sammen med andre deltakere, men en stor andel av disse oppgir også at de gir målgruppen opplæring i blandede grupper, det vil si sammen med rett og/eller plikt-deltakere. Med andre ord sameksisterer ulike former for klasseorganisering ved opplæringssentrene, og organiseringen synes å være i stadig endring ved det enkelte opplæringssenter.
Deltakelse og tilrettelegging for deltakelse
I studien framgår det at kommuner og opplæringssentre opplever en utfordring knyttet til at personer som har bodd på asylmottak (begge kategorier deltakere) i andre kommuner før de kom til kommunen har fått varierende norskopplæring. Et relevant spørsmål er således hvorvidt problemet er manglende tilbud fra kommunen eller manglende deltakelse blant deltakerne. Hvorvidt utfordringen er manglende tilbud fra kommunen eller manglende deltakelse, og eventuelt hva som er årsakene til manglende deltakelse, vil ha ulike implikasjoner for policy-utvikling og for de to ulike ordningene. Vårt datamateriale tyder samlet sett på at utfordringen først og fremst er knyttet til svakheter ved tilbudet, inkludert tilretteleggelse for deltakelse blant beboere på mottak.
Når det gjelder deltakelse er det ulike premiss som ligger til grunn i de to ordningene vi har sett på. Tilbudet til asylsøkere er for eksempel et frivillig tilbud for deltakerne. Datamaterialet tyder generelt på at ønsket om å delta er stor for begge ordningene. Vi har i hovedsak kartlagt fraværet blant beboere på mottak, da både asylsøkere og de med rett og plikt. Når det gjelder asylsøkere oppgir litt over halvparten av opplæringssentrene, at fraværet er mellom 10-25 prosent. Samtidig oppgir en tredjedel at fraværet er mindre enn 10 prosent. For rett og plikt deltakere ønsket vi å undersøke deres fravær sammenliknet med andre deltakere med rett og plikt. Når det gjelder det gyldige fraværet, oppgir nærmere halvparten av opplæringssentrene at dette er omtrent det samme som for andre deltakere med rett og plikt. Samtidig er det en relativt stor andel, som oppgir at det er noe høyere (37 prosent). Når det gjelder det som regnes som ugyldig fravær oppgir over halvparten av opplæringssentrene at beboere på mottak med rett og plikt har noe høyere ugyldig fravær enn andre deltakere med rett og plikt. Det kvalitative materialet peker på at fravær kan være en stor utfordring enkelte steder, samtidig synes fravær å være knyttet til enkeltpersoner eller enkeltsituasjoner og variere mellom ulike semester.
Breddekartleggingen viser videre at tre av at de fire viktigste årsakene til fravær i begge ordningene, sett fra opplæringssentre og asylmottak ståsted, omhandler forhold knyttet til deltakerne: deltakernes helse, særegne livssituasjon, og mangelfull forståelse av ordningen. Helseutfordringer og uavklart livssituasjon er for beboere på asylmottak ofte to tett sammenvevde faktorer og det kan til tider være vanskelig å vite hva som er hva. At disse to faktorene blir framhevet som årsak til fravær blant denne kategorien deltakere er heller ikke overraskende. Forskning har for eksempel vist at det er en overrepresentasjon av visse fysiske og mentale helseproblemer blant flyktninger og asylsøkere, samt at psykiske lidelser i stor grad henger sammen med påkjenninger i tilværelsen som asylsøker. Noen av påkjenningene som ble pekt på i casene er usikkerhet knyttet til det å vente på svar på asylsøknad, bosetting, og familiegjenforening. Disse forsterkes av manglende
sosialt nettverk, mangel på meningsfulle oppgaver i hverdagen, trangboddhet og vanskelig økonomisk situasjon. I casestudiene ble beboere på mottaks «vanskelige livssituasjon» slik ikke bare knyttet til helse og å leve i usikkerhet, men også den økonomiske situasjon de lever i. Funnene gir slik grunn til å stille spørsmål om rammene beboere på mottak med rett og plikt til opplæring skal lære norsk under er hensiktsmessige. Det kan også stilles spørsmål ved de etiske sidene ved å pålegge de en plikt under slike forhold.
Mangelfull forståelse av ordningen knyttes i de kvalitative intervjuene til flere ting. To aspekt som særlig ble trukket fram var kjennskap til og forståelse av egne rettigheter og tillit til systemet, og ulike kulturelle koder og praksiser, da spesielt det informantene så som en manglende forståelse av «hvordan ting fungerer i Norge» for eksempel når det gjelder å møte til avtalt tid. Når det gjelder manglende eller feil forståelse av rettigheter ble dette særlig knyttet til relasjonen mellom norskopplæring og introduksjonsprogram for de med rett og plikt, og hvorvidt det å ta norskopplæring i vertskommunen kunne påvirke tilbudet personene fikk i introduksjonsprogrammet når de ble bosatt negativt.
Både asylmottak og opplæringssentre vurderer også manglende barnepass som en av de fire viktigste årsakene til fravær for begge målgruppene. Vi finner i studien at opplæringssentrene forsøker å organisere opplæringen slik at de imøtekommer utfordringer med barnepass, samtidig som flere av vertskommuner gjør mer enn de er pålagt med tanke på å stille barnehageplasser til veie for beboere på mottak. Dette er imidlertid sårbare løsninger.
Motivasjon fremheves ofte i faglitteratur og av praktikere som viktig for læring. De fire faktorene som fremheves av asylmottak og opplæringssentre som årsaker til manglende deltakelse (deltakernes helsesituasjon, deltakernes uavklarte livssituasjon, manglende tilgang til barnepass og mangelfull forståelse av ordningene) kan sees som kontekstuelle sider ved læringssituasjonen som kan påvirke deltakernes motivasjon. Dette er en måte å oppfatte og tilnærme seg motivasjon som situasjonsbetinget. Motivasjon kan også forstås som instrumentelt (for å nå et annet mål som jobb, økonomisk støtte, etc.) eller integrativt (springer ut fra en genuin interesse). Vår studie omfattet imidlertid ikke en brukerundersøkelse, og selv om ansatte ved asylmottak og opplæringssentre kan sies å være i en egnet situasjon til å kunne si noe om visse årsaker til fravær, vil svarene deres være lite presise data til å belyse såkalt indre (integrativ) og ytre (instrumentell) motivasjon. Den kvalitative studien tyder også på at mottakene og opplæringssentrene kun i varierende grad har innsikt i hva som påvirker beboere på mottak sin deltakelse. En mer omfattende forståelse av årsakene til fravær, gjennom for eksempel en brukerundersøkelse, vil gi et bedre grunnlag for å utvikle treffsikre tiltak. Basert på funnene i denne studien knyttet til årsaker til fravær framstår tiltak som økonomiske sanksjoner som problematisk under nåværende rammer. Funnene peker i stedet i retning av tiltak som bedre tilrettelegging av tilbudet, gjennom for eksempel bedre ordninger knyttet til barnepass og bedre tilrettelegging og tilpasning for personer med helseutfordringer.
Innretning og forvaltning av tilskuddsordningene
Generelt synes tilskuddsordningene å legge til rette for fleksibilitet i organiseringen av tilbudet og gir kommunene mulighet til å tilpasse tilbudet stadige og ofte raske svingninger. En sentral utfordring med dagens ordninger synes imidlertid å være at det er stor variasjon i tilbudet som gis. Variasjoner trenger imidlertid ikke å bety ulik kvalitet, men som tidligere beskrevet er det en grunn til bekymring særlig når det gjelder hvorvidt beboere på mottak med rett og plikt eller rett til opplæring får et tilstrekkelig godt tilbud. Samtidig viser datagrunnlaget at, selv om ordningene har stor støtte, synes de kommunale ulikhetene til å bidra til en form for mistillit som kan svekke støtten til ordningene. Studien peker slik først og fremst mot at opplæringssentrene opplever et behov for klarere rammer. Dette gjelder begge ordningene og i særlig grad omfanget av opplæringen som skal gis til deltakerne – nærmere bestemt antall timer i uka.
Behovet for klarere rammer kan knyttes til ulike momenter. For det første er klarere rammer for omfang (timer i uka) viktig med tanke på opplæringssentrenes behov for å planlegge i et allerede komplekst og uforutsigbart landskap. Mangel på klare rammer skaper en usikkerhet, og gjør også tilbudet sårbart i en presset situasjon. For det andre er mangel på klare rammer, særlig for deltakere med rett og plikt, et spørsmål om deltakerne får et likeverdig tilbud. For det tredje ser vi at mangel på klare rammer, særlig når det gjelder timetall i uka, synes å bidra til det vi kan
karakterisere som en «mistillit» i feltet. Flere av informantene peker på store variasjoner i tilbudet som noe som de opplever både som utfordrende og urettferdig for deltakerne, men også kommunene. I en presset økonomisk situasjon reiser spørsmålet seg: Hvor mye skal vi tilby når nabokommunen tilbyr mye mindre? Dette kan undergrave støtten til og kvaliteten på ordningene.
Et viktig poeng i denne sammenheng er at vårt materiale peker i retning av at misnøye med deling av tilskudd mellom vertskommuner og mellom vertskommuner og bosettingskommuner hvis en person flytter eller bosettes, henger tett sammen med en erfaring av at tilbudet i kommunene varierer i omfang og kvalitet. Det som framkommer i studien av misnøye med deling av tilskuddene kan også til en viss grad knyttes til utfordringer med å få oversikt blant annet grunnet omlegging av NIR. Funnene tyder slik på at bedre oversikt og tydeligere retningslinjer til kommunene når det gjelder omfanget av tilbudet er tiltak som også til dels svarer på de utfordringene flere kommuner oppgir å erfare med måten tilskudd deles mellom vertskommuner og mellom vertskommune og bosettingskommune.
En annen anbefaling materialet peker mot når det gjelder innretningen og forvaltningen av tilskuddsordningene med tanke på å skape tillit og støtte til ordningene, er behovet for forutsigbare rammebetingelser i en uforutsigbar kontekst. Reduksjonen i totalt antall timer og tilskudd til norskopplæring for asylsøkere fra januar 2016 ble i casene erfart som noe som bidro til å vanskeliggjøre planleggingssituasjonen.
Betydningen av økte asylankomster for opplæringstilbudet
Norge opplevde høsten 2015 en sterk økning i ankomster av asylsøkere blant annet som følge av krigen i Syria. Dette har medført et behov for å opprette flere nye mottak både i nye kommuner og i eksisterende vertskommuner. Det spesielle i dagens situasjon er imidlertid ikke at kommuner raskt må tilpasse seg, men at langt flere kommuner vil bli påvirket samtidig og at samlet sett gir situasjonen et større press på ressurser, både lokalt og nasjonalt. Økningen har også utfordret saksbehandlingskapasiteten i UDI og etter hvert som personene får opphold vil det medføre et økt behov for bosetting. Dette vil kunne påvirke ventetiden i mottak i den retning av personer blir værende lengre i mottak både med og uten opphold.
Det overordnede bildet som tegner seg i denne studien er at kommunene opplever at tilbudet vil utfordres gjennom økte ankomster. Funnene presentert i studien tyder videre på at norskopplæringstilbudet for asylsøkere fremstår som mer sårbart ved økt press på opplæringssentrenes tjenester. Breddekartleggingen tyder imidlertid på at kommunene vurderer det som lite aktuelt å avvikle ordningen. Likefult ser vi at tiltak som kan innebære mindre omfang og kvalitet i opplæringen i større grad vurderes som aktuelt for norskopplæringen for asylsøkere enn for beboere på mottak med rett og plikt. Dette gjelder eksempelvis å sette inn annet personell enn yrkesaktive lærere, seinere oppstart og redusert intensitet i opplæringstilbudet. At tilbudet til norskopplæring for asylsøkere er det som framstår som mest sårbart er ikke overraskende da signalene fra myndighetene også har vært å prioritere de som har fått opphold og rett og plikt til opplæring. Med tanke på effektiv og formålstjenlig bruk av tilskuddsmidler vil det imidlertid være negativt at kvalitet og omfang på den opplæringen kommunen tilbyr til asylsøkere reduseres med tanke på at ordningen skal opprettholdes.
Anbefalinger
Rett og plikt
Presisering av omfang og innhold: Ulikheter i tilbudet mellom kommuner kan framstå urettferdig både for deltakere og for kommuner og slik svekke støtten til ordningene. Når det gjelder type tiltak peker våre funn mer i retning av tydeligere aktivitetskrav enn endret innretning på tilskuddet. Behovet for presisering gjelder først og fremst omfang (timer i uka), men også at beboere på mottak bør få tilbud om språkpraksis og muligheten til å ta timer i samfunnskunnskap.
Tilskudd for tilrettelegging av undervisningen for personer med spesielle utfordringer: Opplæringssentre må ta hensyn til at flyktninger i større grad har psykiske vansker og tilrettelegge for oppfølging. Det framstår derfor som lite formålstjenlig at kommuner ikke har mulighet til å få tilskudd til ekstra tilpasninger av tilbudet til beboere på mottak med spesielle behov på lik linje med bosatte flyktninger.
Tilrettelegge for bedre overgang mellom opplæring i verts- og bosettingskommune: Funnene her tyder på at den individuelle opplæringsplanen i liten grad følger med beboere på mottak når de bosettes, og slik ikke fungerer som et virkemiddel som kan skape kontinuitet og en helhetlig plan for opplæringen. Det bør legges til rette for bedre informasjonsutveksling ved at planen følger deltaker til neste opplæringssted.
En form for «pause» som også ble trukket fram i den kvalitative studien som uheldig, gjaldt personer på mottak med begrenset midlertidig opphold som vil kunne gi grunnlag for permanent opphold. Disse har per i dag ikke rett på norskopplæring. Med tanke på at de trolig vil få rett og plikt til norskopplæring etter hvert, framstår dette som en unødig ventetid.
Insentivordning for beboere på mottak med rett og plikt: Funnene i denne studien gir grunn til å stille spørsmålet ved hvorvidt det er hensiktsmessig, men også etisk, å pålegge beboere på mottak en plikt til norskopplæring under de rammene de har når de lever på asylmottak. Dette gjelder blant annet de svært lave økonomiske ytelsene. Introduksjonsstønaden ble innført for å skape et sterkere insentiv til å delta i programmet. Vi mener det kan være verdt å vurdere et tilsvarende insentiv for deltakelse i norskopplæringen mens personen bor på asylmottak. Vi ser
økonomiske sanksjoner som særlig problematisk under nåværende stønadsrammer. En annen insentivordning som også kan vurderes er en form for mobilitetstilskudd som kan brukes til å gi deltakere som bor nærmere enn 6 km transportstøtte.
Rett til barnehageplass: Det er problematisk at beboere på mottak med rett og plikt til opplæring ikke har samme rett på barnehageplass til sine barn som andre deltakere med rett og plikt. Dette er således en rammefaktor som begrenser deres mulighet til å oppfylle sin plikt til opplæring på den ene siden og til læring på den andre siden.
Norskopplæring til asylsøkere
Tydeliggjøring av formål og anbefaling av omfang: Funnene tyder på at det er en usikkerhet rundt hva som er egnet omfang (timer i uka), samtidig som misnøye med deling av tilskuddet mellom vertskommuner til dels handler om misnøye med ulikheter i tilbudet. Vi anbefaler derfor at det kommer en tydeligere presisering av hva som er formålet med ordningen og en tydeligere anbefaling når det gjelder omfang av tilbudet. Hvis det legges opp til et mer intenst tilbud, og ventetiden i mottak før svar på søknad fortsetter å være lang, anbefaler vi å revurdere kuttet i antall timer til 175 timer.
Tydeliggjøre forventninger til oppstartstidspunkt: Det er en klar fordel at asylsøkere får tilbud om norskopplæring så raskt som mulig for at tilbudet skal ha den ønskede effekten. Å komme raskt i gang, og unngå en fase av passivitet i tiden etter ankomst, er viktig for å skape strukturer av normalitet og forebygge psykiske problemer, og kan slik ha betydning for deltakelse. Breddekartleggingen her viser i hovedsak at asylsøkere får tilbud om opplæring innen rimelig tid. Vi ser imidlertid at seinere oppstart for asylsøkere er et av tiltakene som opplæringssentrene ser som aktuelt tiltak i lys av de høye asylankomstene.
Gjøre ordningen til en del av kommunens ansvar som vertskommune: I breddekartleggingen peker frivillighetsaspektet ved ordningen (både for asylsøker og kommune) seg ut som de to faktorene ved tilskuddsordningen som både opplæringssentre og kommuneledelse vurderer som minst hensiktsmessig. Å gjøre ordningen til en del av kommunenes ansvar som vertskommune vil bidra til å sikre at alle asylsøkere får et likeverdig tilbud mens de er i mottak samtidig som det vill innebære at alle kommuner er med å bidra, noe som vil kunne styrke ordningens
legitimitet. Vi har her ikke tatt stilling til hvorvidt norskopplæring til asylsøkere da eventuelt bør inngå i vertskommunetilskuddet.
Vi vil ikke anbefale å gjøre ordningen pliktig for asylsøkere. Dette blant annet fordi vi, med utgangspunkt i hva som pekes på som årsaker til fravær, ikke ser det som hensiktsmessig å prioritere ressurser på et sanksjoneringsregime. Samtidig kan det være nyttig med klarere retningslinjer for hvordan/hvorvidt en skal føre fravær og eventuelt hvordan dette kan følges opp.
Praktisk tilrettelegging for deltakelse: Også når det gjelder asylsøkere ser vi grunn til å se nærmere på tilretteleggingen for deltakelse. Dette gjelder særlig tilbudet om barnepass, og kvaliteten av dette i mottakene, men også muligheter for mobilitetstilskudd som beskrevet over.
Hvordan opprettholde og videreutvikle et kvalitativt godt opplæringstilbud blant annet i lys av den sterke økningen i asylankomster?
En anbefaling materialet her peker på er å sikre mest mulig forutsigbare rammer for kommunene. I rapporten framgår det også at opplæringssentrene til dels følte seg alene og at kommuneledelsen ikke nødvendigvis hadde interesse for eller prioriterte dette området. Økt engasjement fra kommuneledelsen vil være viktig for å løse oppgavene framover, blant annet med tanke på å se ressursmulighetene på tvers i kommunen.
Som vi har vært inne på, peker funnene i denne rapporten i retning av behov for tydeligere retningslinjer når det gjelder blant annet omfang i begge ordningene. Dagens situasjon med økte asylankomster gir til dels et ekstra behov for fleksibilitet og muligheter for lokale tilpasninger. Det kan slik være en utfordrende situasjon å komme med for rigide krav til tilbudet. Det bør derfor vurderes hvilke type virkemidler som her skal tas i bruk. Når det gjelder tilbudet til asylsøkere vil pedagogiske virkemidler som klarere anbefalinger til organiseringen av tilbudet være et alternativ som likevel vil kunne være nyttig med tanke på den usikkerheten som er beskrevet når det gjelder omfang.
Språktrening i regi av frivillige aktører er et tilbud som generelt kan være viktig for beboere på mottak sin språklæring, men vil kunne være særlig viktig i en situasjon hvor kapasiteten til det formelle opplæringstilbudet er presset. Det bør imidlertid påpekes at norsktrening i regi av frivillige aktører ikke er en erstatning for ordningene med norskopplæring for personer i mottak, men et mulig tillegg. Kutt i pengestønaden til beboere på asylmottak vil være en rammefaktor som kan påvirke evnen til læring og også påvirke hvordan kommunene jobber overfor målgruppen.
For eksempel vil det kunne påvirke muligheten til å nyttiggjøre seg frivillige tilbud.
Nettbasert undervisning og det å benytte annet personell enn yrkesaktive lærere i opplæringen (pensjonister, lærerstudenter, flyktninger) kan være ekstraordinære tiltak for å avlaste det kommunale tjenesteapparatet i en situasjon med økt flyktningetilstrømming. Kunnskapsdepartementet har for eksempel opprettet en «lærerpool» som et støttetiltak for kommuner som har kapasitetsproblemer i forbindelse med flyktningsituasjonen. Tiltaket retter seg mot grunnskolen, men erfaringene med denne vil her kunne være nyttig. Når det gjelder alternativt personell er det et dilemma at det i voksenopplæringen allerede er en utfordring med kompetanse i norsk som andre språk. Nettbasert undervisning kan være utfordrende med tanke på kategorien deltakere det her gjelder da det vil avhenge av hvorvidt beboere på mottak har tilgang til nett og PC. Da det finnes i dag flere gode gratis norskopplæringsprogrammer på nett kan bedre nettilgang på mottakene være et nyttig tiltak i en situasjon med økt press på kapasiteten i voksenopplæringen.
Kunnskapsbehov
Anbefalingene her er basert på det som i denne studien er kommet fram når det gjelder årsaker til fravær. Her ser vi imidlertid et behov for et bredere kunnskapsgrunnlag gjennom blant annet en brukerundersøkelse. For å få bedre kunnskap om kontinuiteten og kvaliteten i hele kvalifiseringsløpet vil det være nyttig med en grundigere undersøkelse av bosettingskommuners praksiser når det gjelder introduksjonsprogrammet når deltakeren har tatt hele eller deler av norskopplæringen i vertskommunen. Vår rapport har først og fremst sett på hvordan vide (ytre) rammer som lovbestemmelser, læreplan og tilskuddsordningene påvirker de snevrere (indre) rammer for skolens virksomhet slik som organisering av klasser og undervisningsuken. Disse vil igjen ha betydningen for læring og undervisningssituasjonen. For å få et bedre kunnskapsgrunnlag når det gjelder betydningen av ulike kommunale organiseringer for kvalitet er det behov for studier som i større grad utforsker den komplekse dynamikken mellom samhandling i klasserommet og de ytre rammefaktorene.