Beret Bråten og Kristian Takvam Kindt
Integreringsrådgiverordningen var ett av tiltakene i Handlingsplan mot tvangsekteskap 2008-2011. Senere er tiltaket videreført i Handlingsplaner mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse 2012 og Handlingsplan mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet 2013-2016. Tiltaket består av fire spesialutsendinger ved fire utvalgte norske ambassader: Amman, Ankara, Islamabad og Nairobi. Integreringsrådgivere er ansatt i Utenriksdepartementet, har sin faglige ledelse i Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og sin daglige ledelse ved ambassaden. Integreringsrådgiverne har et operativt og strategisk oppdrag. Operativt skal de – innenfor et nærmere definert geografisk område – bistå utsatte for familievold som tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og det å bli etterlatt av sine foreldre i utlandet. Strategisk skal de basert på nettverksbygging i området de er stasjonert i, og sin operative virksomhet bygge kunnskap og dele kunnskap med utenriksstasjoner, med norsk forvaltning og tjenesteapparat. Integreringsrådgivere er altså gitt et mandat til å hjelpe norske borgere ut over Norges landegrenser. Hvordan fungerer dette i praksis? I denne rapporten presenteres resultater fra en evaluering gjennomført på oppdrag fra IMDi. Vi har spurt hvordan integreringsrådgiverordningens mandat forstås og praktiseres, hvordan integreringsrådgivere fungerer som del av utenrikstjenesten, og hvordan kombinasjonen av det operative og det strategiske oppdraget, det vi har kalt brobyggerfunksjonen, fungerer.
Metode og data
Evalueringens metode har vært å kartlegge integreringsrådgiveres praksis – deres arbeidshverdag – og å identifisere utfordringer i spennet mellom på den ene siden tilnærminger og praksiser, på den andre siden mandat og ambisjoner. Dette legges så til grunn når problemstillinger besvares og anbefalinger gis. Datamaterialet består av kvalitative intervjuer med i alt 43 aktører som erfarer integreringsrådgiverordningen fra ulike ståsteder: tidligere og nåværende integreringsrådgivere, ledere og ansatte ved de fire aktuelle utenriksstasjonene, relevante aktører i forvaltningen og i det norske tjenesteapparatet. Det er også gjennomført en spørreundersøkelse til en del av tjenesteapparatet vi forventet hadde en del kontakt med integreringsrådgivere: minoritetsrådgivere ved skolene. Og vi har hatt tilgang til årsrapporter som integreringsrådgivere gjennom åtte år har utarbeidet til IMDi, samt anonymiserte eksempler på saker de jobber med.
Bakgrunn for integreringsrådgiverordningen
Integreringsrådgiverne ble tilsatt for å styrke utenriksstasjoners evne til å håndtere tilfeller av tvangsekteskap og andre tilfeller av familievold knyttet til diasporamiljøer i Norge – samt for å bygge kunnskap som kan forebygge dette. Det er et særskilt tiltak, satt inn i møte med særskilte utfordringer, for å sikre likeverdighet i måten den norske velferdsstaten ivaretar barn, unge og kvinner utsatt for bestemte former for familievold. De bestemte formene for familievold integreringsrådgivere er satt til å ivareta, utspiller seg i transnasjonale familier. Familier som innvandrer til Norge, har med seg mentale kart og tradisjoner, herunder oppdragertradisjoner, fra opprinnelseslandet og egen familie. De fleste vedblir å være del av et familienettverk som er geografisk spredt, men med økonomiske og sosiale interesser de søker å opprettholde transnasjonalt. Dette er et gode ved at nærhet og sosiale bånd som er viktige for den enkelte, opprettholdes. Men det gjør også at problemer i familien, herunder tilfeller av familievold, utspiller seg transnasjonalt. Tvangsekteskap er ett eksempel på slike former for transnasjonalt betinget familievold, kjønnslemlestelse et annet, og at barn etterlates i utlandet for å disiplineres og/eller forankres i særskilte kulturelle eller religiøse tradisjoner, et tredje. Norske myndigheters muligheter til å bistå norske barn, unge og kvinner som utsettes for familievold, men som befinner seg utenfor Norges grenser, innenfor et annet lands jurisdiksjon, er begrenset. Norske myndigheter søker likevel å gripe inn når liv og helse står på spill. Dette er komplisert. Det krever erfaring og kunnskap.
Arbeidshverdag
Integreringsrådgiverne har i perioden 2008–2015 håndtert totalt 904 saker. Vi har definert disse som tilhørende tre hovedkategorier: tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og andre oppvekst- og ekteskapsrelaterte saker. Om lag 60 prosent er slike andre saker, og dette er en sakskategori som øker. Nær halvparten av disse sakene handler om barn/ unge som er etterlatt i utlandet. 40 prosent av sakene omfatter tvangsekteskap eller frykt for tvangsekteskap, mens kun svært få omfatter kjønnslemlestelse og frykt for kjønnslemlestelse. Sakene er av ulik karakter hva gjelder kompleksitet og alvorlighetsgrad. Hjelpemidlene integreringsrådgiver har til disposisjon, er først og fremst egen kompetanse, dernest mulighet til å rådføre seg og få bistand fra lokalt nettverk, andre ansatte ved utenriksstasjonen, norsk UD, Kompetanseteamet som koordineres fra Bufdir (Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet), og aktører i tjenesteapparatet i Norge. Kompetanseteamet disponerer også en refusjonsordning som, etter fastlagte kriterier, kan dekke hjemreise for utsatte. Første steg når integreringsrådgivere involveres i en sak, er at de kartlegger saken nærmere, blant annet ved å ha kontakt med tjenesteapparatet i Norge. Dersom saken må følges opp, men fortsatt befinner seg på bekymringsstadiet, kan neste skritt være rådgivning til den det gjelder, til familien eller tjenesteapparat. I enkelte tilfeller befinner den som trenger bistand seg i utlandet og ber om assistanse for å returnere til Norge. Saker som omfatter assistert retur, utgjør i perioden etter 2010 20 prosent av sakene. Majoriteten av disse assisterte returene har latt seg gjennomføre, men enkelte gjennomføres ikke. Integreringsrådgivere understreker at det beste er når det som kunne blitt en alvorlig sak, aldri blir det – på grunn av godt forebyggende arbeid, eller når en sak kan løses i en tidlig fase gjennom rådgivning til familien eller det norske tjenesteapparatet. Slik sett er den strategiske delen av integreringsrådgivernes oppdrag den viktigste: det langsiktige arbeidet med å bygge kunnskap gjennom enkeltsaker og innsikt i lokale forhold, for så å dele slik kunnskap med forvaltning, ulike tjenester og organisasjoner i Norge – herunder med diasporamiljøer. Dette arbeidet er organisert gjennom rapporteringer og foredragsvirksomhet i Norge. Vi finner imidlertid at det er til dels store forskjeller i integreringsrådgiveres praksis hva gjelder kunnskapsformidling. Et annet område hvor det er ulik praksis, er i integreringsrådgivers involvering i bistandsarbeid. Det har vært en ambisjon, synliggjort i handlingsplaner og virksomhetsplaner, at integreringsrådgivers arbeid og Utenriksdepartementets arbeid med likestilling og menneskerettigheter skal sees i sammenheng. Mens dette ved enkelte ambassader er vanlig praksis, er praksis ved andre stasjoner at integreringsrådgiver ikke involveres i denne typen arbeid.
Svar på prosjektets spørsmål
Integreringsrådgiverne er i hovedsak en godt integrert del av ambassadene. Det berettes om en krevende start, der man på ambassadene ikke forsto hensikten med å skulle ha en slik stillingsfunksjon. I løpet av de åtte årene ordningen har eksistert, har dette imidlertid gått seg godt til. Men det er altså til dels store variasjoner hva gjelder integreringsrådgiveres arbeid fra en ambassade til den neste. Dette er forskjeller som skyldes at situasjonen er ulik i landområdene hvor integreringsrådgiver er utplassert, men også ulike tilnærminger og prioriteringer fra den enkelte integreringsrådgivers side og ved ambassadene. En bakenforliggende årsak er uklarheter i mandat og virksomhetsplaner samt mangel på planmessighet i hvordan det strategiske arbeidet skal utføres i praksis. Dette er avklaringer, strategier og planer Utenriksdepartementet og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har ansvaret for. Mangel på avklaringer bidrar til at integreringsrådgiveres potensial til å være brobyggere ved å generere kunnskap ute som kan bidra til å styrke bistand og forebygging hjemme, ikke er realisert.
Utfordringer
Vi identifiserer særlig fire utfordringer. Utfordring 1: Integreringsrådgivere er ett tiltak i handlingsplanen mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet, men det mangler systematisert kunnskap om hva som skjer med saker før de kommer til integreringsrådgiver, og hva som skjer etter at integreringsrådgiver har vært inne i saken. Integreringsrådgivers operative oppdrag må avgrenses, men det er for å kunne utvikle arbeidet viktig å bygge kunnskap om hvordan dette påvirkes av og påvirker resten av tiltakskjeden. Utfordring 2: Handlingsplaner, mandat og virksomhetsplaner legger opp til å koble integreringsrådgivers konsulære innsats med å bistå i enkeltsaker til utenriksstasjonens innsats for likestilling og menneskerettigheter. Dette
angår særlig integreringsrådgivers mulighet til å arbeide med bistand. Her er det ulik praksis. Det skyldes at ambassadene har ulike tilnærminger til hvorvidt dette bør gjøres. Argumenter som framføres for at integreringsrådgiver skal involveres, er at man da tar integreringsrådgivers kompetanse i bruk. Dessuten bidrar arbeidet til å bygge nettverk til organisasjoner som også kan bistå i den operative delen av oppdraget. Argumenter mot er at ansatte som primært arbeider med konsulære saker og dessuten er en type spesialutsendinger med faglig tilhørighet i andre etater, ikke bør arbeide med bistandssaker, men også at det kan komme i konflikt med prinsipper for norsk bistand. I tillegg reduseres bistandsmidlene, noe som gjør det vanskelig å oppfylle mandatet. Utfordring 3: Integreringsrådgivere er gitt ansvaret for definerte landområder samtidig som det er krevende å kunne bistå i deler av disse landområdene. En overordnet strategi for hvordan dette skal håndteres, mangler. Utfordring 4: Kunnskapen integreringsrådgivere genererer, skal bygges og deles med norsk forvaltning, tjenesteapparat, organisasjoner og diasporamiljøer. Integreringsrådgivere skal både generere kunnskap, sette denne inn i en sammenheng, etablere kontakter i førstelinje og organisasjoner hjemme i Norge, tilby å formidle kunnskap, planlegge hvordan dette skal skje, og gjennomføre foredragsvirksomhet. Dette stiller for store krav til integreringsrådgiveres kapasitet og oversikt, noe det strategiske oppdraget lider under. Det mangler et faglig apparat i Norge som har kapasitet til å systematisere og analysere kunnskap, legge en strategi for hvem denne bør deles med, og planlegge hvordan dette best kan skje på en måte som involverer integreringsrådgivere.
Anbefalinger
Integreringsrådgiverordningen er et særskilt tiltak som skal styrke kompetansen og være en pådriver i utenriksstasjoners tilnærming til bestemte typer familievold. Det kan argumenteres for at utenriksstasjoner både bør være og er i stand til å håndtere slike operative saker selv. Og det kan innvendes at integreringsrådgiver avlaster de andre ved ambassadene de er stasjonert ved, spesielt – og utenrikstjenesten generelt – slik at den slipper å bygge kompetanse om hvordan man skal håndtere tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og etterlatte barn. Samtidig har vi sett at det i svært mange saker ikke er integreringsrådgivernes evne til å håndtere de konsulære sidene ved en sak som er avgjørende, det er snarere evnen til å gi råd som fungerer til utsatte barn/unge, til foreldre og til førstelinjen i Norge. Hvis et slikt råd virker, forebygger det at saken eskalerer med store menneskelige og økonomiske kostnader som resultat. Integreringsrådgivere har med seg spisskompetanse inn i stillingen og utvikler den videre gjennom sin virksomhet. Et ytterligere argument for stillingene er den andre delen av oppdraget, den strategiske: ambisjonen om å bygge og tilbakeføre kompetanse til norsk tjenesteapparat, organisasjoner og diasporamiljøer. Dette er ikke en naturlig oppgave for norsk utenrikstjeneste og vil neppe bli ivaretatt uten særlige prioriteringer. Det strategiske er samtidig den delen av oppdraget som fungerer dårligst. Vi mener likevel at dette ikke er et argument for å fjerne de særskilte stillingene, det er heller et argument for å utstyre ordningen med et faglig støtteapparat på hjemmebane. Integreringsrådgivere har i realiteten en mer koordinerende enn pådrivende funksjon. De må settes i stand til å ivareta dette. Nylig foretatte endringer i barnevernloven vil dessuten gi norske myndigheter økt ansvar for å undersøke saker i utlandet. Hvordan skal det skje? Svaret må åpenbart omfatte utenrikstjenesten som sådan og ikke være avgrenset til fire stillinger. Likevel ville det være dårlig ressursutnyttelse ikke å nyttiggjøre seg denne stillingsfunksjonens erfaringer og kompetanse videre. Hva bør en fortsatt særskilt stillingsfunksjon ved utvalgte utenriksstasjoner ivareta, og hvordan? Vi har fire konkrete anbefalinger:
1. Det bør presiseres i stillingens mandat hvilke typer familievold oppmerksomheten skal være konsentrert om. Integreringsrådgivere har et faktisk sakstilfang som omfatter mer enn tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, men beskrivelser som «alvorlige begrensninger av unges frihet» og «æresrelatert vold» er ikke dekkende for disse sakenes karakter. Stillingen bør konsentrere seg om tvangsekteskap og frykt for at dette skal skje, kjønnslemlestelse og frykt for at dette skal skje, samt om saker knyttet til at barn, unge eller kvinner etterlates, bortføres eller holdes tilbake mot sin vilje i utlandet i situasjoner som gir grunn til bekymring.
2. Stillingene bør fortsatt tilhøre Utenriksdepartementet, men den faglige forankringen og ledelsen bør flyttes fra IMDi til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) som også har det koordinerende ansvaret for Kompetanseteamet. Stillingsfunksjonen vil være knyttet til ulike typer familievold, og den fagkompetansen finnes i Bufdir, ikke i IMDi. Dette gjør at stillingene bør endre betegnelse, fra integreringsrådgiver til familierådgiver, familieattaché eller spesialutsending for familiesaker.
3. Forholdet mellom konsulært arbeid og bistandsarbeid bør avklares i mandat og virksomhetsplaner for å bidra til mer lik praksis på feltet ved utenriksstasjonene. Prinsipielle forhold når det gjelder bruk av norske bistandsmidler, må ivaretas, samtidig er erfaringene der integreringsrådgiver er involvert i bistandsarbeid, at dette ikke behøver å skape prinsipielle problemer. Vi ser klare strategiske fordeler ved at spesialutsendingene involveres i bistandsarbeid som et ledd i å anvende egen kunnskap og bygge ny kunnskap. Vi anbefaler i tillegg at den økonomiske rammen som knyttes til spesialutsendingene i UD, også omfatter midler som kan nyttes til nettverksarbeid, og at disponeringen av midler til bruk ved assisterte hjemreiser ivaretas ved utenriksstasjonene.
4. Det bør etableres et apparat og en strategisk plan for hvordan kunnskap generert gjennom spesialutsendingens virksomhet skal bygges og deles. Dette bør finnes i Bufdir, som skal ha det faglige ansvaret, og i nær kontakt med Kompetanseteamet. Som ledd i dette må det etableres rutiner for rapportering og registrering av saker som behandles, og for utfallet av disse, samt for områdespesifikke forhold som er viktige i arbeidet overfor diasporamiljøer i Norge. Det må jevnlig gjøres et arbeid for å sammenfatte og analysere rapporter og erfaringer med vekt på årsakssammenhenger og fenomenforståelser, og det må jevnlig samles og sammenstilles informasjon som gir mulighet til å vurdere tiltakskjedene. Det må videre planlegges hvordan kompetanse skal formidles til forvaltning, tjenesteapparat, organisasjoner og diasporamiljøer, hvem som skal prioriteres, og på hvilke måter. I dette inngår spesialutsendinger for familiesaker som formidlere av kunnskap.