Susanne Søholt
Erik Henningsen
Evelyn Dyb
Dette er den andre rapporten fra et FOU-prosjekt om bosetningsklare flyktninger som finner bolig selv. Oppdraget er gjennomført av By- og regionforskningsinstituttet NIBR ved Høgskolen i Oslo og Akershus på oppdrag for Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og Husbanken.
Hensikten med prosjektet har vært å få mer kunnskap om bosetningsklare flyktninger som finner bolig selv gjennom det som kalles for avtalt selvbosetting. Slik begrepet avtalt selvbosetting
brukes av de statlige myndighetene, viser dette til en form for bosetting hvor flyktningen finner bolig selv i det private leiemarkedet og hvor leiekontrakten må godkjennes av kommunen
og IMDi, før den kan underskrives og bosettingen kan gjennomføres. Ordningen gjelder kun for flyktninger som har fått oppholdstillatelse og som foreløpig ikke er blitt tildelt en bosettingskommune.
Avtalt selvbosetting er altså en mulighet til at flyktninger kan finne bolig selv innenfor rammen av den etablerte bosettingsmodellen for flyktninger. Denne måten å bosette på har vært lite utbredt og ordningen er fortsatt i støpeskjeen. Målet for prosjektet var å framskaffe mer kunnskap om hvordan avtalt selvbosetting fungerer for flyktningene og for kommunene, og om det bidrar til å øke bosettingskapasiteten. Samtidig var det aktuelt å utforske om selvbosetting blant flyktninger bidrar til at de kommer raskt i aktivitet.
Første del av prosjektet besto av en spørreundersøkelse til alle kommuner som bosetter flyktninger og en spørreundersøkelse til asylmottak. Formålet var å kartlegge bredt hvordan avtalt selvbosetting fungerer og hva som er erfart som gode praksiser i kommunene.
Formålet med den andre delen av prosjektet, som dokumenteres i denne rapporten, har vært å utforske nærmere flyktningenes og kommunenes motivasjoner for avtalt selvbosetting og hvordan
avtalt selvbosetting påvirker det etablerte bosettingssystemet. Hovedproblemstillingene har vært:
- Hva er flyktningenes og kommunenes motivasjon for avtalt selvbosetting?
- Hvordan foregår avtalt selvbosetting og hvilke mekanismer er virksomme på hvilke måter?
- Hva er eventuelle fordeler og ulemper ved avtalt selvbosetting for flyktninger og for kommuner?
- Hva er de politiske implikasjonene av avtalt selvbosetting for den norske bosettingsmodellen?
Del 2 av prosjektet er gjennomført som casestudier i Sarpsborg, Oslo (tre bydeler), Bergen, Volda, Trondheim og Tromsø.
Avtalt selvbosetting var en lite brukt framgangsmåte ved dette prosjektets oppstart. Det er det fortsatt på nasjonalt nivå. I noen av de store byene og enkelte småkommuner er det derimot en mye
brukt framgangsmåte når flyktninger skal bosettes. Det er hovedsakelig enslige menn som benytter seg av avtalt selvbosetting. Blant casekommunene er Sarpsborg et unntak i så måte. Der benytter også familier seg av avtalt selvbosetting.
Mulighetene for avtalt selvbosetting vil variere med muligheter og betingelser i de lokale boligmarkedene. Det innebærer også at resultatene av avtalt selvbosetting for flyktningenes boligkarriere
kan variere med hvor de velger å etablere seg.
Fra casekommunene kommer det fram flere eksempler på hvordan kommunene kan utnytte det private leiemarkedet for å øke bosettingskapasiteten på måter som minner om avtalt selvbosetting. Flere av disse eksemplene likner på avtalt selvbosetting ved at flyktninger som ikke er tildelt en bosettingskommune, finner fram til en kommune selv og får valget godkjent av IMDi og de aktuelle kommunene, og ved at de blir bosatt i det private leiemarkedet. Utover dette viser casene mange variasjoner for hvordan flyktningene finner fram til en bolig i det private leiemarkedet:
- Flyktningen finner bolig selv, som oftest via nettverk eller andre hjelpere
- Kommunen kan bosette flyktningen i boliger i det private markedet hvor kommunen har inngått avtaler. Dette kan være framleie eller direkte kontrakt mellom utleier og leietaker (flyktning)
- Kommunen kan kople flyktningen med private utleiere
- Kommuner etterspør flyktninger som ønsker å bo i den aktuelle kommunen, gjennom asylmottakene og gjennom nettverk av bosatte flyktninger. Flyktningene tar deretter initiativ til avtalt selvbosetting
- Private utleiere etterspør flyktninger gjennom kommunen
- I tillegg fant vi at flyktninger som er tildelt kommune blir oppfordret til å finne bolig selv
I perioder hvor det går lang tid før en flyktning blir tildelt en bosettingskommune, kan alle disse framgangsmåter være aktuelle for flyktninger som vil ut av mottak. Framgangsmåtene er på mange måter styrt av kommunenes bosettingskapasitet.
Erfaringene fra casekommunene er at avtalt selvbosetting kan være en av flere framgangsmåter for å komme i inngrep med det private leiemarkedet. Det har vist seg å være en måte å utnytte det private leiemarkedet i perioder med behov for å øke bosettingskapasiteten. Dersom kommunene selv disponerer boliger, eller har avtaler i det private leiemarkedet, blir det prioritert å benytte disse før flyktningene blir oppfordret til å finne bolig selv. Det private leiemarkedet brukes dermed som et slags trekkspill for å håndtere svingninger i bosettingsbehov og bosettingskapasitet.
Flyktningers motivasjon for avtalt selvbosetting
Avtalt selvbosetting er i hovedsak initiert av flyktningene selv. Det var to hovedmotivasjoner blant flyktningene for avtalt selvbosetting. For det første handlet det om å flytte raskt ut av asylmottaket. Dette var ofte forbundet med frustrasjon over å fortsatt måtte bo i mottak på ubestemt tid, etter at de hadde fått vedtak om opphold. Flyktningene ville unnslippe ventetilværelsen som ble opplevd formålsløs og med utilstrekkelig opplæring for dem som ivret etter å «komme i gang med livet». Dernest handlet det om at avtalt selvbosetting er den eneste måten flyktningene kunne velge kommune selv. Valg av kommune var knyttet til nettverk og slektninger, og til arbeids- og utdanningsmuligheter. Noen av flyktningene ønsket å fortsette integreringsprosessen i den kommunen de hadde bodd i asylmottak. Også geografi kunne spille en rolle. Det handlet om gode kommunikasjonsmuligheter, og nærhet til attraktive steder slik som for eksempel Oslo og Europa. En annen motivasjon dreide seg om å unngå å bli bosatt i visse typer av kommuner.
Kommunenes motivasjoner for avtalt selvbosetting
Kommunene hadde flere motiver for å være positive til avtalt selvbosetting. I hovedsak dreide dette seg om forhold som kunne lette bosettingen av flyktninger, om forhold som kunne bidra til at
flyktningene kom raskt i gang med aktivitet og bli del av lokalsamfunnet, og om forhold som kunne styrke andre kommunale mål. En del av motivasjonene for avtalt selvbosetting hadde blitt bekreftet gjennom erfaringer.
Motivasjoner i casekommunene for avtalt selvbosetting:
- Flyktningene hjelper kommunene med å skaffe boliger. Det forventes at avtalt selvbosetting bidrar til raskere bosetting og økt bosettingskapasitet. Kommunene rapporterte at avtalt selvbosetting bidro til at det var mulig å vedta anmodningene fra IMDi om å bosette et langt høyere antall flyktninger enn de ellers ville vært i stand til.
- Kommuner er opptatt av at avtalt selvbosetting kan støtte opp om flyktningenes eget initiativ og handlingsevne. Selvbosetting ble sett på som del av en normaliseringsprosess og et av mange skritt på veien til å mestre eget liv i en ny og for mange frammed kontekst. Aktive medborgere er et gode for kommunen.
- Det ble antatt at flyktninger som ønsket seg til kommunen ville ha et godt utgangspunkt og en egen drive for å komme i aktivitet.
- Det var en forventning om at avtalt selvbosetting ville bidra til spredning av flyktninger på flere nabolag og forskjellige typer av nabolag, sammenlignet med bosetting i kommunale boliger.
- En bakenforliggende motivasjon var at bosetting av flyktninger generelt kan bidra til å oppfylle andre kommunale mål, slik som befolkningsvekst. Det ble forventet at bosettingen gikk raskere med avtalt selvbosetting og dermed at målet om befolkningsvekst ble nådd raskere. Det ble også antatt at selvvalgt kommune ville bidra til at flyktningene ble boende i første bosettingskommune.
Kommunenes tilrettelegging for avtalt selvbosetting
I den første rapporten fra dette prosjektet kom det fram at en tredel av kommunene hadde formalisert avtalt selvbosetting gjennom nedskrevne retningslinjer eller omforente kjøreregler.
Dette gjaldt i første rekke kommuner som bosatte en betydelig andel flyktninger på denne måten. I denne delen av prosjektet finner vi at i de kommunene som har valgt avtalt selvbosetting
som del av sin bosettingsstrategi, bidrar dette til å lette bosettingsarbeidet. Kommunene må gjøre mer arbeid knyttet til koordinering og formaliteter med IMDi og godkjenning av leiekontrakter, men mindre arbeid knyttet til boligframskaffelse. Det kommer også fram at det er en styrke å ha ansatte som er dedikert til oppgaven for å legge til rette for avtalt selvbosetting. I kommuner som ikke har integrert avtalt selvbosetting i sitt alminnelige bosettingsarbeid, viste surveyen i Del 1 at nye oppgaver i forbindelse med denne måten å bosette på ble opplevd som ekstra arbeid.
Andre oppgaver som inngår i strategier for å legge til rette for avtalt selvbosetting er veiledning av flyktningene slik at de får informasjon om betingelsene i den aktuelle kommunen, og
veiledning av utleiere. Hensikten med å veilede og følge opp utleierne er at utleie til flyktninger skal bli en god erfaring, slik at de vil fortsette med dette.
Boligkarrierer blant selvbosettere
Avtalt selvbosetting skjer gjennom markedet og på markedets betingelser. Dette kan innebære at flyktningene løper en større risiko for å bo dårlig, for å bli utnyttet og for å miste boliger enn
når de blir bosatt i kommunalt disponerte boliger. Samtidig kan disse risikoene veies opp av andre gunstige sider ved å være selvbosatt. I intervjuer med flyktningene selv og kommunene, bekreftes det til dels at avtalt selvbosatte bor dårligere og trangere enn de som ble bosatt av kommunen. De flyttet også oftere. Andre ting som ble trukket fram var at de ofte hadde høyere husleie. I kommuner med høye priser i utleiemarkedet ble dette opplevd som det mest negative. En utfordring for avtalt selvbosatte i kommuner med kommunal bostøtte på toppen av statlig bostøtte, var at flyktninger bosatt i private boliger ikke hadde krav på dette. Slik økonomisk forskjellsbehandling ble opplevd som urimelig av flyktninger, og til dels også av kommunalt ansatte.
Basert på intervjuene, er inntrykket at mange av selvbosetterne fortsetter å bo trangt, på hybler og i bofellesskap også i årene etter at de var ferdige med introduksjonsprogrammet. Sarpsborg kommune skilte seg fra de andre, ved at selvbosetterne i hovedsak var familier og at de bodde i alminnelige, nøkterne familieboliger. De fleste hadde relativt kort botid, mens noen med lengre botid hadde etablert seg i eiermarkedet. Fra denne kommunen ble koplingen mellom muligheter i boligmarkedet med posisjon i arbeidsmarkedet tydeliggjort. Uten tilgang til arbeid, ble det
opplevd å være utrygt å ha startet boligkarrieren som selvbosetter i det private leiemarkedet, fordi det ga dårligere sikkerhetsnett.
Kommunene hadde begrenset politikk for å bidra til å utjevne at det var dårligere boforhold blant en del selvbosettere enn blant dem som ble bosatt av kommunene. Hovedbudskapet var at når
man tar initiativ til avtalt selvbosetting, tar man også ansvar for egen situasjon. Det kommunale ansvaret kom først inn om man ble vurdert som vanskeligstilt, på like linje med andre vanskeligstilte. I Bergen forsøker kommunen å tilpasse sine virkemidler til selvbosetternes økonomiske utfordringer. Det innebar at unge flyktninger i aldersgruppen 18- 24 år fikk utbetalt
full introduksjonsstøtte. I tillegg innfører kommunen høyere etableringsstøtte til selvbosetterne for å dekke opp for manglende bostøtte ved nyetablering.
Avtalt selvbosetting og implikasjoner for flyktningene
Avtalt selvbosetting forutsetter at flyktningene vet om muligheten og hvordan man kan gå fram. Hovedkilden til informasjon er jungeltelegrafen og sosiale media blant flyktninger. Det innebærer at avtalt selvbosetting i første rekke når fram til dem som har tilgang på nettverk og vet noe om avtalt selvbosetting.
Vi fant at muligheten til avtalt selvbosetting framstår som så meningsfull at det virker som en drivkraft til å finne informasjon om hvordan man kan gå fram for å «skaffe» kommune og bolig
som blir godkjent av IMDi og kommunen. Vi fant også at for flyktningene kunne det oppleves som viktigere å lykkes med prosessen knyttet til avtalt selvbosetting, enn objektivt sett gode boforhold i første bolig. Dette samstemmer med kommunenes inntrykk av at avtalte selvbosettere ofte er mer tilfredse med boligen de har funnet selv, enn de boligene kommunene skaffer, fordi boligen er et resultat av egen innsats. Studien bekrefter at avtalt selvbosetting forfordeles til ressurssterke flyktninger. Men, ressurssterk her handler især om at man har eller evner å bygge opp samhandlings- og nettverksressurser. Det har vært forventet at avtalt selvbosatte flyktninger har motivasjon og evner som gir gode forutsetninger for å lykkes i samfunnet. Ansatte i flere kommuner var likevel forsiktige med å trekke slutninger om dette faktisk skjedde.
Implikasjoner på samfunnsnivå
Når det gjelder implikasjoner på samfunnsnivå finner vi at avtalt selvbosetting opprettholder byrdefordelingen mellom kommunene når det gjelder fordeling av antall flyktninger. Det er mer åpent om de individuelle beslutningene flyktningene tar om avtalt selvbosetting, bidrar til ønsket byrdefordeling mellom kommuner av flyktninger som trenger bistand utover bolig. Kommunene hevder derimot at de får mer kapasitet til å bosette og følge opp flyktninger som trenger bistand, når flere klarer seg selv.
Det kan se ut til at avtalt selvbosetting kan bidra til noe dårligere boforhold blant selvbosettere i storbykommunene, sammenlignet med dem som bosettes av kommunen. På den annen side har vi funnet at avtalte selvbosettere sprer seg på flere og forskjellige typer av nabolag, noe som tilsier at de utløser et annet boligpotensiale enn når kommunene skaffer boliger til flyktninger.
Dersom alle hadde blitt bosatt av kommunen er det sannsynlig at flere hadde blitt bosatt på adresser og i nabolag med flere vanskeligstilte.
Summen av flyktningenes preferanser og valg knyttet til avtalt selvbosetting kan være forskjellig fra IMDis og kommunenes bosettingspreferanser. IMDi er opptatt av å fordele bosettingsoppgaven på kommunene. Flyktningenes utgangspunkt for valg av kommune er å komme i gang med eget liv, ut fra egne forventninger og oppfatning av muligheter. Kommunen vil som flyktningen være opptatt av at flyktningen raskest mulig blir selvstendig. Flyktningen kan imidlertid mene at noen kommuner er bedre egnet for eget integreringsprosjekt, enn andre kommuner.
Implikasjoner for bosettingssystemet
Avtalt selvbosetting foregår innenfor rammen av den alminnelige bosettingsmodellen. Prinsippet om kommunal frivillighet i bosetting av flyktninger opprettholdes. Men, avtalt selvbosetting flytter beslutningsinsitament fra IMDi til flyktning når det gjelder hvilke flyktninger som skal bosettes hvor.
Avtalt selvbosetting har påvirket bosettingssystemet i ønsket retning. Den viktigste erfaringen på systemsiden er at når flyktningene kommer inn som aktiv part i bosettingsarbeidet, så øker bosettingskapasiteten og bosettingen går raskere i casekommunene. Avtalt selvbosetting kan forstås innenfor en ramme av politisk innovasjon fordi kommunene må gjøre ting på nye måter. Relasjoner og oppgaver mellom IMDi, kommunene og flyktningene har endret seg. Avtalt selvbosetting som system overlever bare så lenge IMDi, kommunene og flyktningene opplever det som formålstjenlig for seg.
Fravær av statlige insentiver har bidratt til at relativt få kommuner har innarbeidet avtalt selvbosetting i sin verktøykasse og spredningen til andre kommuner ser ut til å være tilfeldig. Avtalt
selvbosetting har ikke forrykket fordelingen av antall flyktninger mellom regioner og kommuner.
Bidrag til å fremme avtalt selvbosetting
Avtalt selvbosetting er del av og påvirker integreringspolitikken, bosettingspolitikken og boligsosialt arbeid. Flyktningene er målgruppen, men gjennomføringen er avhengig av mange aktører i forskjellige beslutningssystemer og forskjellig forvaltningsnivå.
Å skape gode betingelser for at flyktninger, asylmottak og kommuner får informasjon om og de verktøyene de trenger for å bli motivert til, ta initiativ til, eller legge til rette for avtalt selvbosetting, vil være sentralt for å øke omfanget.
På bakgrunn av denne studien mener vi at staten må bidra til spredning av informasjon om ordningen til kommuner, asylmottak og flyktninger. Staten kan også bidra til kapasitetsoppbygging og formidling av læringsbaserte virkemidler til kommunene.
Kommunene kan benytte forskjellige virkemidler for å markedsføre mulighetene for avtalt selvbosetting til flyktninger og asylmottak. Kommunene kan jobbe aktivt med å inkludere avtalt selvbosetting i sin verktøykasse for bosetting, slik at det ikke blir ekstra arbeid. Det kan dreie seg om regulering av tilstrømming, økonomiske og andre betingelser. Som del av dette kan kommunene lage opplegg for å veilede av flyktninger og utleiere.
Avtalt selvbosetting er i støpeskjeen. Man bør være oppmerksom på om ordningen bidrar til tilstrekkelig botrygghet for flyktningene, hvordan man kan legge til rette for positiv utvikling av
boligkarrierer, hva som skal til for at ordningen blir mer relevant for små kommuner, og hvordan avtalt selvbosetting kan bidra til et mer robust bosettingssystem.
Kontroll eller selvbestemmelse
Kommunene kan vurdere egnetheten ved avtalt selvbosetting ut fra behov for kontroll over bosettingsprosessen. Alternativt hvor mye selvbestemmelse kommunene kan overlate til flyktningene og samtidig føle seg trygge på at flyktningen kommer inn i et godt integreringsspor. Avtalt selvbosetting er den bosettingsmåten som gir mest innflytelse til flyktningen over egen bosettingsprosess. Noen kommuner mener at avtalt selvbosetting er risikofylt fordi det er usikkert om flyktningen klarer å skaffe seg en tilfredsstillende boligsituasjon. Andre kommuner opplever at når flyktningene blir vist tillit, så gir det ekstra motivasjon til å ta grep om eget liv.