Linn Synnøve Skutlaberg
Tyra Ekhaugen
Mari Brekke Holden
Denne rapporten presenterer funn og anbefalinger fra en helhetlig gjennomgang av seks tilskuddsordninger til innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet. Gjennomgangen er utført av ideas2evidence og Vista Analyse på oppdrag for Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi). Mandatet har vært todelt:
- Å evaluere hvordan og i hvilken grad de seks tilskuddsordningene samlet og hver for seg har bidratt til å fremme målsettingene med ordningene.
- Å vurdere hvorvidt ordningene er hensiktsmessig utformet for å nå dagens og framtidige behov på integreringsfeltet.
Det empiriske grunnlaget for gjennomgangen er tilskuddsdokumenter, en spørreundersøkelse til organisasjoner som mottok tilskudd over én eller flere ordninger i 2016, og intervjuer med en rekke tilskuddsmottakere og med ansatte i asylmottak og kommuner. Mange av intervjuene ble gjennomført som casestudier av frivillig virksomhet i fire forskjellige lokalsamfunn.
Det er god sammenheng mellom målene for tilskuddsordningene og behovene de skal dekke
De overordnede målsettingene med de seks tilskuddsordningene er å bidra til gode og trygge lokalsamfunn, til høy tillit i befolkningen, og til at samfunnet er tilpasset en mangfoldig befolkning der alle har like muligheter til å skape seg et godt liv. Vi mener disse målsettingene er relevante for å imøtekomme de behov og utfordringer som Brochmannutvalget peker på i NOU 2017:2. Premissene for Brochmannutvalgets konklusjoner var at sentrale verdier som likestilling, likebehandling, demokrati og rettsstatsprinsipper skal ligge til grunn for det norske samfunnet, også når befolkningen blir mer mangfoldig. Vi har oppsummert de utfordringene utvalget peker på i to punkter:
1. Innvandrerbefolkningen deltar mindre på ulike samfunnsområder enn majoritetsbefolkningen. Lave kvalifikasjoner og diskriminering er sentrale barrierer.
2. Kulturelle og økonomiske forskjeller blant innbyggerne gjør det vanskeligere å skape et fellesskap der alle føler tilhørighet og likeverdighet. Det er særlig krevende dersom innvandrere er kulturelt forskjellige, samtidig som de deltar mindre og har en dårligere økonomi.
Det er også en intensjon at tilskuddsordningene skal styrke de frivillige organisasjonenes mulighet til å bidra i integreringsprosessen. De skal kunne supplere de offentlige tjenestene, bygge tillit mellom enkeltmennesker i lokalsamfunn, og formidle innvandreres erfaringer og synspunkter på ulike sider av integreringsprosessen. Det er etter vår vurdering fornuftig at tilskuddsordningene støtter frivillige organisasjoner for å gjøre slike oppgaver.
Tilskuddsordningene bør tilpasses andre kilder for finansiering av samme formål
Gjennomgangen viser at det finnes flere finansieringsmuligheter for frivillige organisasjoner som ønsker å gjøre integreringsarbeid, og funn viser at tilskuddsmottakerne henter finansiering fra flere ulike kilder. Samtidig viser gjennomgangen at selv om det finnes ulike finansieringsmuligheter, dekker ikke disse nødvendigvis alle organisasjoners opplevde behov. For noen organisasjoner handler det om behov for å finansiere drift, mens for andre handler det om å finne finansiering til tiltak de mener det er behov for i deres lokalsamfunn.
Vår vurdering er at de seks tilskuddsordningene må tilpasses de andre finansieringskildene som finnes, for å øke måloppnåelse og effektivitet. Noen tilpasninger handler om å avvikle ordninger der organisasjonene kan eller bør finne finansiering fra andre kilder. Andre tilpasninger kan være å øke bevilgninger i de ordningene der det er fornuftig at statlige myndigheter tar finansieringsansvaret, slik at organisasjonene slipper å bruke tid og krefter på å søke finansiering fra flere kilder for å finansiere samme formål (eller samme tiltak). Likevel kan det være behov for å utrede frivillige organisasjoners finansieringsbehov nærmere.
FUNN OG ANBEFALINGER OM ENKELTORDNINGENE
Tilskudd til nasjonale ressursmiljøer
Tilskudd til nasjonale ressursmiljøer fungerer etter hensikten på et overordnet nivå. Ordningen er øremerket og i praksis svært politisk: Faglige hensyn tillegges relativt liten vekt. Vår vurdering er at det er hensiktsmessig med en slik tilskuddsordning, og at dagens ordning er viktig for å oppnå de fastsatte målene. Måloppnåelsen kan likevel økes ved at ordningen spisses ytterligere inn mot målet, der de viktigste tiltakene vil være å fastsette klare tildelingskriterier og kriterier for måloppnåelse. I tillegg bør bevilgningen reduseres, etter flere år med betydelig vekst. De organisasjonene som bidrar minst til måloppnåelsen, bør tas ut av ordningen.
Tilskudd til integreringsprosjekter i asylmottak
Tilskudd til integreringsprosjekter i asylmottak fungerer etter hensikten på et overordnet nivå. De tilskuddsfinansierte aktivitetene er mer rettet mot aktivisering enn kvalifisering av beboerne. Den store og uforutsigbare variasjonen i antallet beboere i asylmottak gjør det vanskelig å treffe behovet for aktivisering av denne gruppen med et så tregt virkemiddel som en statlig tilskuddsordning. Vi tilrår at ordningen vurderes overført til UDI, og at bevilgningen reduseres fra nivået i 2017. Ordningen kan også spisses og forenkles noe, slik at de frivillige i enda større grad tilbyr det mottakene og beboerne har behov for.
Tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet i lokalsamfunn
Tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet i lokalsamfunn er en ordning der staten gir tilskudd til 20 utvalgte kommuner, som fordeler støtten til lokale innvandrerorganisasjoner (driftstilskudd) og frivillig virksomhet i lokalsamfunnet mer generelt (aktivitetstilskudd). Vi vurderer det som hensiktsmessig at kommunene forvalter en slik statlig støtte, men det bør ikke tas distriktshensyn når det avgjøres hvilke kommuner støtten skal rettes mot. Det bør bestemmes ut fra størrelsen på innvandrerbefolkningen alene.
Prinsipielle hensyn taler for at dette bør være et kommunalt, og ikke et statlig ansvar. Det er kommuner og lokalsamfunn som har umiddelbar nytte av den frivillige virksomheten, og som kan
prioritere støtten ut ifra lokale behov. Kommunene får dessuten allerede betydelige statlige overføringer gjennom tilskudd til å bosette flyktninger og gjennom innbyggertilskuddet. Vår samlete vurdering er likevel at driftsstøtte til lokale innvandrerorganisasjoner bør videreføres, mens det bør vurderes å avvikle aktivitetsstøtten. Begrunnelsen for fortsatt støtte til innvandrerorganisasjoner er at mye tyder på at offentlig støtte er viktig for å realisere resultatene i innvandrerorganisasjoner, og at noen av kommunene ikke lenger vil prioritere støtte til disse organisasjonene uten et statlig tilskudd. Anbefalingen om å avvikle aktivitetsstøtten baserer seg på at betydningen synes mer varierende, og at forvaltningskostnadene er høye. Flere kommuner sprer midlene tynt utover, og benytter ikke anledningen til å samarbeide med mottakerne i integreringsarbeidet. Gjennomgangen viser at både mottakere, men også andre lokale organisasjoner som ikke får dette tilskuddet, benytter seg av ulike finansieringskilder for å dekke utgifter til lokale integreringsaktiviteter.
Konsekvenser av en eventuell avvikling bør likevel utredes nærmere. Tilskuddsmottakere har ulike behov, og en del strever med å finansiere prosjekter de mener er hensiktsmessige. For disse kan
avvikling være negativt hvis de ikke samtidig greier å finne andre finansieringskilder. På den andre siden kan en avvikling av aktivitetsstøtte gjøre det mulig at flere enn dagens 20 kommuner kan
forvalte støtte til lokale innvandrerorganisasjoner. Hvis kommuner må ta mer ansvar for å finansiere lokalt integreringsarbeid i regi av frivillige organisasjoner, er det et signal om at flere kommuner må prioritere og tenke mer strategisk rundt støtte til og samarbeid med lokale frivillige organisasjoner. IMDi kan bistå kommunene blant annet ved å spre gode eksempler og mer informasjon om alternative finansieringskilder for lokale frivillige organisasjoner.
Tilskudd til informasjon og veiledningstiltak
Tilskudd til informasjon og veiledningstiltak rettet mot innvandrere fungerer etter hensikten. Ordningen er todelt. Begge delordningene har tilfredsstillende treffsikkerhet og måloppnåelse, og
begge synes å nå målene på en kostnads- og styringseffektiv måte. Ordningen kan på mange måter ses på som to ulike ordninger med et felles rundskriv. Det overordnede målet er felles, men ellers gjør todelingen seg gjeldende på nær sagt alle områder; fra hvem som kan søke på midlene til hva som ønskes oppnådd og for hvem. Justeringer som kan vurderes er å dele ordningen i to, eller å koble delordningene tettere sammen ved å lage likere formål og målgrupper. Et tredje alternativ er å legge til et formål om å utvikle flere felles møteplasser for voksne, og at møteplassene skal kjennetegnes av å være attraktive både for innvandrere og for lokalbefolkningen.
Tilskudd til forebyggende, holdningsskapende arbeid mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og
alvorlig begrensning av unges frihet
Tilskudd til frivillige organisasjoners holdningsskapende/forebyggende arbeid mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet fungerer etter hensikten på et overordnet nivå. Funnene viser at det har vært en dreining i hvilke typer organisasjoner som får støtte gjennom ordningen. Vi vurderer at en bred sammensetning av organisasjoner og et bredt geografisk nedslagsfelt gir best treffsikkerhet. Derfor anbefaler vi å sikre bred markedsføring av ordningen i aktuelle lokalsamfunn, og en forenkling av søknads- og rapporteringsrutiner for å sikre at ulike organisasjoner ser seg tjent med å søke. For å øke ordningens effektivitet anbefaler vi å redusere antall målformuleringer, å presisere informasjonen som gis i rundskriv, og å tydeliggjøre tildelingskriteriene. Det gjør det lettere for organisasjonene å søke og rapportere på støtten, og det gjør det lettere å vurdere måloppnåelse.
Tilskudd til særlig utsatte innvandrergrupper
Tilskuddsordningen til særlig utsatte innvandrergrupper er ikke utformet for å oppnå mål som ikke kan oppnås på andre måter. Ordningen bærer preg av å ha kommet til for å ramme inn støtten til visse organisasjoner og prosjekter. Vi foreslår å avvikle ordningen. Men vi anbefaler at IMDi vurderer måloppnåelsen til de to prosjektene som har fått støtte de siste årene, og tar stilling til om den offentlige støtten bør videreføres på andre måter.