Bakgrunn
Proba samfunnsanalyse har på oppdrag fra Husbanken og IMDi oppsummert erfaringer fra forsøk med velferdslab i Asker kommune.
Asker kommune ble i 2013 spurt av Husbanken om å være pilotkommune for å teste ut tjenestedesignmetodikk i utformingen av boligsosiale tjenester. Tjenestedesignprosjektet konkluderte med at en del av brukerne av boligsosiale tjenester hadde behov for flere ulike velferdstjenester, og at det var behov for en organisering som innebar at brukerne fikk en mer helhetlig bistand. I 2013/2014 ble velferdslab etablert som et svar på dette behovet.
Forsøket skal blant annet bidra til utvikling av kunnskap om og erfaring med tjenesteinnovasjon i utvikling av brukerorienterte boligsosiale tjenester samt prøve ut investeringstenkning i en kommunal kontekst. Modellen skal gi bedre koordinerte tjenester, og innebærer økte krav til brukerne om medvirkning til å forbedre egen livssituasjon.
Modellen for velferdslab innebærer at hver familie eller innbygger som blir tatt inn i prosjektet får et investeringsteam de forholder seg til. Dette teamet består av ansatte i de tjenestene som er relevante for å løse innbyggerens problemer. Deltakerne i teamet skal ha myndighet til å kunne ta avgjørelser som gjelder tjenester og tiltak slik at utfordringer løses raskt. Målgruppene for velferdslab har så langt vært familier med barn med nedsatt funksjonsevne, familier med levekårsutfordringer og ungdom. Per november 2017 var det totalt 20 innbyggere/familier som hadde fått bistand gjennom velferdslab.
Innbyggerne som får bistand gjennom velferdslab skal ha sammensatte behov og nytte av en langsiktig plan med mål og tiltak. Innbyggerne samtykker til å oppheve taushetsplikten mellom tjenestene, og forplikter seg til å bidra til å finne løsninger.
I starten gjennomføres en bred kartlegging av innbyggerens/familiens livssituasjon, og det utformes en investeringsplan som består av resultat- og effektmål. Utviklingen i brukernes situasjon beskrives som en investeringsferd i fire faser; forebygging, stabilisering, utvikling og bærekraftig livssituasjon.
Problemstilling og metode
Hovedmålet med undersøkelsen har vært å innhente erfaringer hos ledere og andre ansatte som er involvert i forvaltning av velferdsytelser og blant brukere som har vært i kontakt med velferdslab.
Vi har vurdert hvordan de ansatte opplever velferdstjenestene i velferdslab, herunder hvordan samarbeid og flyt mellom ulike instanser fungerer, hvilke endringer velferdslab har ført til for brukerne, om modellen har ringvirkninger for andre brukere og om de ansattes arbeidsdag er endret som følge av velferdslab.
Vi har vurdert hvordan brukerne opplever møtet med velferdslab, herunder hvilken bistand de opplever å få, om denne skiller seg fra tidligere bistand og om modellen bidrar til at de får bedre muligheter til å forbedre egen livssituasjon.
Dessuten har vi vurdert om det er trekk ved modellen som bør endres og hvilke brukere modellen bør brukes overfor.
Vi har også sammenlignet velferdslab med andre Case management-modeller.
Vår undersøkelse er basert på dokumentstudier og intervjuer med innbyggere som er blitt inkludert i velferdslab, med innbyggeres støttepersoner og med ansatte fra kommunale og statlige enheter som har deltatt i velferdslab.
Våre funn
Møtene
Vi finner at møtene i velferdslab fungerer godt, og at innbyggerne i all hovedsak syns de blir møtt på en god måte av investeringsteamet. Innbyggerne er positive til at situasjonen deres kartlegges og belyses fra flere sider. Arbeidsduken som brukes til kartlegging og til å notere tiltak og mål bidrar til brukermedvirkning. Kravene til hva bruker selv skal følge opp og bidra med tilpasses den enkeltes helse og generelle situasjon. Vi finner at møtene i stor grad tilpasses innbyggernes utfordringer og behov. Særlig investeringslederne tar mye ansvar for å sikre god brukermedvirkning i møtene. Investeringsleder sørger for å involvere bruker og sammenfatte og forklare informasjonen fra de ulike tjenestene og å bistå bruker i å formidle behov.
Inntrykket vårt er videre at tiltakene er tilpasset innbyggers situasjon og ønsker, at det kommer tydelig frem at det er innbyggers egen plan og at innbygger må medvirke. En styrke ved modellen som særlig innbyggerne trekker frem, er at de føler seg trygge på at velferdslab ikke slipper dem, men følger dem opp så lenge det er behov, dvs. til de langsiktige målene nås.
Innbyggerne føler i all hovedsak at investeringsteamet vil dem vel. Enkelte, både brukere og ansatte i tjenestene, påpeker imidlertid at bruker får mange forventninger mot seg når mange tjenester samles i velferdslab. Vi finner at i noen situasjoner kan modellen føre til at innbyggerne opplever det krevende å være en selvstendig aktør i møtene, og videre at forventningen om raske løsninger i
noen tilfeller gjør at man går for fort frem. Flere av brukerne er svake i norsk, og i noen tilfeller er dette et hinder for å få god forståelse av muligheter og forpliktelser.
Våre funn tyder på at velferdslab fungerer best både for innbyggeren og investeringsteamet når det ikke er for mange deltakere i møtene. Det er også viktig å vurdere hvor mange som trenger all informasjon som blir delt i møtene.
Tiltak og tjenester
Innbyggerne har fått et bredt spekter av tiltak gjennom velferdslab. Eksempler er bistand til å sikre en mer forutsigbar økonomi, bistand til å skaffe bolig, aktiviteter på dagtid og tiltak knyttet til barna, som støttekontakt eller avlastning. Flere av ungdommene har fått hjelp til å skaffe skole- eller lærlingeplass.
Vi finner at innbyggerne som regel ikke får flere eller andre tjenester enn det de ellers ville hatt krav på, men når aktører fra mange tjenester møtes og hele situasjonen blir belyst, blir det synliggjort hva innbyggerne har behov for og rett til. Det gir mer helhetlige og tilpassede tjenester. Det er eksempler på at brukere har fått tjenester som vanligvis ikke ytes. Dette er ikke kostbare tjenester, men viser at investeringsteamet tenker kreativt.
Både ansatte og innbyggere erfarer at det går raskere å gjennomføre tiltak gjennom velferdslab enn ellers. Erfaringen til de ansatte er at det går relativt raskt å stabilisere situasjonen til en innbygger gjennom velferdslab, for eksempel ved å skaffe en passende bolig og sikre en mer forutsigbar økonomi. Å få innbygger til å bli selvhjulpen tar lenger tid.
Nær alle innbyggerne vi intervjuet formidlet at de satte veldig stor pris på tjenestene de har fått gjennom velferdslab. De opplevde det som svært praktisk å møte alle tjenestene samtidig, og at det førte til at de fikk flere og mer helhetlige tjenester.
Samarbeid
De ansatte fra ulike tjenester som har deltatt i investeringsteamene vurderer velferdslab som en konstruktiv arbeidsform. Det er nyttig å møte andre instanser og muligheten for å utløse samtidige tiltak fremheves som en styrke ved modellen. Samarbeidsformen oppleves som forpliktende. Mange opplever dessuten at de har fått bedre kjennskap til andre tjenester gjennom velferdslab.
Det er et mål at ansatte som møter i investeringsteamene har med seg delegert myndighet og frihet til å kunne bruke midler. I de fleste tilfellene har ansatte tilstrekkelig handlingsrom, men det er en erfaring at enkelte instanser har større utfordringer enn andre når det gjelder å sørge for at de som stiller i møter har tilstrekkelig myndighet. Vi finner at de ansatte som deltar i teamene ikke har vesentlig andre fullmakter enn i andre saker, men at det er vesentlig at ansatte som møter i velferdslab har svært god kjennskap til egne tjenester og regelverk slik at de kan skissere hva som er mulig og foreslå alternative tiltak hvis det foreligger begrens–ninger eller en ytelse ikke vil kunne innvilges.
Velferdslab som modell legger til rette for raske og helhetlige løsninger der innbyggernes ønsker i stor grad tas hensyn til. Samtidig har vi sett at det har oppstått noen utfordringer i samarbeidet.
Vi finner at i enkelte tilfeller har det vært uenighet om hva som er innbyggernes utfordringer. Det er svært viktig å gjennomføre kartleggingen slik at det skapes et felles målbilde og enighet om hva som er utfordringene. I enkelte tilfeller har det vært uenighet om finansiering av tiltak. Dette har dreid seg om kostbare tiltak og viser at det er vanskelig å bryte ned de økonomiske siloene mellom tjenestene.
Vi ser også at et tar tid å implementere tenkemåten i velferdslab i tjenestene. Arbeidsform og tenkemåte er ikke tilstrekkelig forankret hos alle medarbeidere og ledere. Både de som deltar i investeringsteam og andre trenger mer informasjon om modellen. I dag bruker dessuten investeringslederne svært mye tid på å følge opp at andre ansatte gjør det de er blitt enige om.
Vi finner at velferdslab foreløpig ikke har hatt store konsekvenser for arbeidshverdagen til ansatte i de ulike tjenestene. Det har sammenheng med at de fleste har deltatt i et fåtall investeringsteam. Noen forteller at de bruker arbeidsmåten i velferdslab også i andre saker.
Behov for endringer og justeringer
Vi oppfatter at modellen for velferdslab er blitt justert i løpet av forsøksperioden, og også at modellen i noen grad tilpasses ulike innbyggeres behov. Etter vår oppfatning er det viktig at velferdslab gjennomføres fleksibelt ved at den tilpasses innbyggerne den skal brukes overfor. Det er viktig at oppfølgingen fortsetter så lenge innbyggren har behov for det. Generelt egner en modell som velferdslab seg for personer eller familier med sammensatte og komplekse utfordringer. Det er de som vil profitere på en helhetlig oppfølging der ulike instanser involveres, og som kan ha nytte av at hele familiens behov vurderes under ett. Vår vurdering er at under forutsetning av at man tilrettelegger og tilpasser modellen til den enkelte innbygger er det mange brukergrupper som kan inkluderes. Det vesentlige må være at innbyggeren har alvorlig og omfattende sammensatt problematikk og at vedkommende selv ønsker å medvirke for å få en bedre livssituasjon.
Anbefalinger
Vår vurdering er ikke at selve modellen bør justeres, men følgende bør tas hensyn til i den videre implementeringen.
Overfor brukerne
– Det er viktig å ta hensyn til brukernes sårbarhet og vurdere nøye hvem, og hvor mange som bør delta i investeringsteam.
– Det er viktig å ha fokus på mestring også når brukerne har omfattende bistandsbehov.
– I noen situasjoner er det svært viktig at tiltakene kommer raskt på plass, mens i andre situasjoner er det viktig at innbyggeren få tid til å tenke over hva som er riktige tiltak.
– En del av innbyggerne i velferdslab har innvandrerbakgrunn. For noen er det vanskelig å forstå alt som blir drøftet møtene. Vi mener at det vil være fordelaktig å bruke tolk oftere enn det man gjør i dag.
– Være bevisste på at barn og foreldre i en familie kan ha motstridende interesser og behov.
I samarbeidet
– Det bør jobbes videre med opplæring og informasjon til medarbeidere og ledere på ulike nivåer. Å sikre lederforankring på alle nivåer er essensielt for å lykkes med modellen.
– Tydeliggjøre betydningen av at teammedarbeiderne tar ansvar for å utføre det som er besluttet og gir tilbakemelding til investeringsleder.
– Instansene må sørge for at ansatte som deltar i investeringsteam har tilstrekkelig myndighet. Dersom det ikke er mulig å delegere til medarbeidere, bør ledere delta.
– Det er viktig å sørge for at kartleggingen av innbyggernes situasjon er tilstrekkelig grundig til at ansatte som deltar blir omforente i synet på hva som er utfordringer og behov for tiltak.
– Det bør jobbes videre med å involvere frivillighet, næringsliv og sosialt nettverk i teamene.
– I tilfeller som krever kostbare tiltak er det fortsatt silotenkning når det gjelder økonomi og budsjetter. Det må jobbes videre med å lage løsninger som bidrar til å endre denne tenkemåten.