Posted on by Utrop Redaksjonen

Susanne Søholt
Marit Nygaard
Eli Støa
Åshild Lappegard Hauge

Last ned rapport

Denne rapporten er skrevet på oppdrag for Husbanken og IMDI for å undersøke hvordan kommunene klarte å bosette mange flere flyktninger 2015-2016, og endatil raskere. Resultatene bygger på en kombinasjon av registerdata, surveydata og oppfølgingsintervjuer i ni kommuner.

Bakgrunnen for oppdraget er at antallet bosatte flyktninger økte fra nesten 8 000 i 2014, til drøye 11 000 i 2015 til drøye 15 000 i 2016. Bosettingen gikk raskere enn før, og antall kommuner som bosetter flyktninger økte fra 340 i 2014 til 411 i 2016. Både små og store kommuner har bidratt. De siste årenes bosetting kan karakteriseres som en bred nasjonal dugnad.

Hva har motivert kommunene til å bosette flere flyktninger?

  • Kommunene har flere typer motivasjon for å bosette flyktninger. Tre av fire kommuner er motivert både av solidaritetshensyn og av hensyn som kan gagne kommunen, slik som kapasitetsbygging, effektivitet i tjenesteproduksjonen og ønske om tilflytting til kommunen. De minste kommunene er mest motivert av at bosetting av flyktninger kan bidra til ønsket tilflytting.
  • Bosetting av flyktninger er frivillig for kommunene og foregår i dialog med staten. Staten har ikke pålagt kommunene å bosette flere flyktninger, men har brukt appellbaserte, finansielle og andre kapasitetsbyggende virkemidler for å motivere kommunene til økt bosetting.

Hva har kommunene gjort som har ført til at de har klart å doble bosettingen i løpet av 2 år, og endatil raskere enn før?

  •  Kommunene har økt bruken av både kommunalt disponerte boliger og boliger i det private leiemarkedet. Økningen i bruk av det private leiemarkedet er større enn økningen i bruk av
    kommunalt disponerte boliger. To av tre flyktninger ble bosatt i det private leiemarkedet i 2016. Det private leiemarkedet er brukt både til å skaffe flere kommunalt disponerte boliger som
    kommunen framleier til flyktningene, og til å legge til rette for direkte leiekontrakter mellom utleiere og flyktninger. Flere kommuner tillater eller oppfordrer til avtalt selvbosetting. Samlet sett har ikke kommunene tatt i bruk nye virkemidler for å skaffe boliger til flyktningene. Men, flere bruker flere virkemidler og flere har tatt i bruk praksiser og virkemidler som er nye for den spesifikke kommunen.
  • Vilje til å leie ut til flyktninger, og god tilgang til boliger i det private leiemarkedet, er blant hovedforklaringene på at kommunene klarte å bosette så mange flyktninger i 2015 og 2016, helt uten nye nasjonale politiske virkemidler. Bevilgningene til flere eksisterende virkemidler er imidlertid økt og bostøtten er tilpasset enslige flyktninger i bokollektiv.
  • Kommunene har vært mer proaktive i det private leiemarkedet enn tidligere. De har aktivt henvendt seg til private utleiere, de har pleiet utleierne og gjort tiltak for å redusere utleieres antatte mulige risiko ved å leie ut til flyktninger. Parallelt har kommunene gjort tiltak for å styrke flyktningenes bokompetanse og håndtering det private leiemarkedet. Bokompetanse gir mestring og trivsel, og vil være lønnsomt over tid. At flyktninger tilegner seg bokompetanse tilpasset norske boliger, er av stor betydning for tilgang til det private leiemarkedet for denne gruppen.
  • Kommunene har organisert seg og oppgaveløsningen om bosetting på flere måter. Det kan se ut til at forankring på toppnivå og inkludering i kommunenes generelle arbeid på tvers av sektorer, langsiktig planlegging og retningslinjer og praksiser for å håndtere bosettingsarbeidet er viktigere enn hvor arbeidet er organisert.
  • Bosettingsarbeidet er best forankret og inkludert i kommuner som har bosatt flyktninger over lang tid og som har et visst omfang på bosettingsvirksomheten. Dette er mest utbredt i store kommuner. Bosettingsarbeidet kan være mest sårbart i små kommuner hvor mye avhenger av en person.
  • Oppgaven med å finne boliger er i stor grad overlatt til førstelinjetjenesten. Støtte og oppfølging fra toppledelsen kan påvirke motivasjon og er sentralt for ressurstilgang og konfirmering, alternativt korrigering av framgangsmåter.
  • IMDi og Husbanken gir råd, veiledning og økonomiske virkemidler for å styrke kommunene i bosettingsarbeidet. En tredel av kommunene mener at samarbeidet med IMDi i stor grad har bidratt til raskere bosetting, mens en firedel mener at samarbeidet med Husbanken i stor grad har bidratt til raskere bosetting.

Hva har den økte og raske bosettingen betydd for flyktningenes boforhold og for boforhold og for andre vanskeligstilte?

  • Hovedtendensen er at den økte bosettingen ikke har gått på bekostning av boligkvalitet for flyktningene. Jevnt over beskrives kvaliteten som tilfredsstillende, men de største kommunene har noe større problemer med å skaffe boliger med tilfredsstillende kvalitet enn små kommuner. Utfordringene går særlig på å skaffe store og rimelige nok boliger til store barnefamilier.
  • Små kommuner har overvekt av eneboliger og har lettere for å
    bosette familier. Byene har flere småboliger som passer for
    enslige.
  • De fleste flyktningene blir bosatt i leilighet eller bofellesskap. Bofellesskap har vært et viktig virkemiddel for å skaffe nok boliger til enslige. Likevel, flere kommuner har avviklet eller vurderer å avvikle bofellesskap og hybelhus fordi de mener de fungerer dårlig og hindrer mer spredt bosetting av flyktningene. Tilbakemeldingene er at flyktningene selv foretrekker egne boliger. Hybler og sokkelleiligheter er vanligere i byene/ de store kommunene. Små kommuner benytter oftest småhus, rekkehus eller 2-4-mannsboliger.
  • De fleste kommunene er opptatt av å bosette flyktningene mest mulig sentralt for å unngå sosial isolasjon. Samtidig ønsker de ikke for mange midt i sentrum, og er også opptatt av best mulig spredning av flyktningene rundt omkring i vanlige nabolag. Kommunene er mer opptatt av lokaliseringen av boligene enn boligkvalitet, som viktig for integrering.
  • Omtrent alle kommunene bruker en kombinasjon av kommunale og private leieboliger for å bosette flyktninger. Standarden på boligene som tildeles flyktningene er tilfredsstillende og standarden i kommunale boliger er omtrent på nivå med de private boligene som kommunene framleier til flyktninger, eller som flyktningene leier direkte av utleier. Kommunale utleieboliger oppfattes stort sett som tryggere enn private utleieforhold, når det gjelder bostabilitet. Her kan det imidlertid være store variasjoner.
  • Svært få mener at standarden på boligene som tilbys flyktninger er bedre enn den som tilbys andre vanskeligstilte, eller at bosetting av flyktninger har gått på bekostning av andre vanskeligstilte.

Bosetting av flyktninger framover, barrierer og drivere:

  • Bosettingsarbeidet i kommunene vanskeliggjøres når behovet for framtidig bosetting av flyktninger er uforutsigbart og svingende. Det gjør det vanskelig å planlegge og tilrettelegge.
  • Noen kommuner opplever at det er blitt mindre fleksibelt å forholde seg til IMDi etter innføring av elektronisk bosettingssystem. Andre kommuner trekker fram at den økonomiske forutsetningen for bosetting av flyktninger knyttet til Husbankens bostøtte, i noen tilfeller ikke fanger opp flyktninger, etter at bostøtten ble endret. Flyktningene blir i stedet en kostnad for kommunen.
  • Mangel på passende boliger i det lokale boligmarkedet, skepsis til flyktninger og høyere husleie til flyktninger enn andre leietakere, er andre forhold som bidrar til å hemme bosetting av flyktninger. Bosetting i kommuner med begrensete arbeidsmuligheter for flyktninger kan vanskeliggjøre flyktningenes videre integrerings- og boligkarriere.
  • Det generelle sysselsettingsnivået og sannsynligheten for at flyktningene kan få jobb, kan påvirke potensielle utleieres interesse for å leie ut. Slik styrkes flyktningenes muligheter i det private leiemarkedet i kommunene som har jobbmuligheter for dem.
  • Den omfattende bosettingen av flyktninger kan sees på som et nasjonalt eksperiment i hvordan det private leiemarkedet kan trekkes inn i kommunenes boligsosiale verktøykasse.
    Kommunene har plikt til å bosette det antall flyktninger kommunen har vedtatt å ta imot, men de har ikke plikt til å bosette flyktningene i kommunalt disponerte boliger. Kommunene kan bruke det private leiemarkedet i arbeidet med å skaffe boliger til førstegangsbosetting av flyktninger.
  • Kommunenes muligheter for å skaffe boliger påvirkes av nasjonal og lokal boligpolitikk og det lokale boligmarkedet. Små private og potensielle utleiere har blitt påvirket av flyktningkrisa og har tilbudt boliger til flyktninger, noe som betyr at etterspørselen og hvem som etterspør, påvirker tilbudet. Dette har skjedd i både små og store kommuner, men kan ha størst betydning i små kommuner fordi det der ofte er et begrenset leiemarked.
  • Behovet for bosetting av flyktninger er kraftig redusert i 2018. To tredeler av kommunene mener imidlertid at de kan fortsette å bosette et høyt antall flyktninger i årene som kommer, og mange vil gjerne ha kontinuitet i bosettingsarbeidet. Siden behovet for framtidig bosetting ikke er kjent, vil det være viktig at staten bidrar til å opprettholde kommunenes generelle motivasjon og kompetanse på feltet.
  • Innvandrings- og integreringspolitikk påvirker hverandre. I Jeløya plattformen vurderer Regjeringen å videreføre det vedtatte nivået på kvoteflyktninger og øke det ytterligere om dagens ankomsttall fortsetter. Økning av antall kvoteflyktninger er i tråd med innspill fra blant annet KS og FNs Høykommisær for flyktninger. En større andel kvoteflyktninger kan bidra inn i en krevende flyktningsituasjon globalt og bidra til noe mer forutsigbarhet for kommunene i bosettings- og integreringsarbeidet.