Hilde Lerfaldet
Lisa Knatterud Wold
Asle Høgestøl
«Jobbsjansen» er en statlig tilskuddsordning som forvaltes av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi). Ordningens hovedmål er at man gjennom å tilby kvalifisering skal øke sysselsettingen blant innvandrere som står langt fra arbeidslivet. Jobbsjansen er en videreføring av forsøksordningen «Ny sjanse», som ble etablert i 2005, og som ble gjort om til en permanent ordning med sitt nåværende navn i 2013.
I forbindelse med en omlegging av Jobbsjansen fra og med 2017, har IMDi tatt initiativ til å få utarbeidet en kunnskapsoppsummering som ser hele ordningen under ett, fra oppstarten i 2005 og
fram til utgangen av 2016. Hovedmålet for kunnskapsoppsummeringen har vært å svare på det overordnede spørsmålet: I hvilken grad har Jobbsjansen/Ny sjanse, som tilskuddsordning og kvalifiseringsprogram, vært egnet for å få innvandrere i arbeid og utdanning i perioden 2005-2016? For å svare på dette spørsmålet, har vi sett på hva som kjennetegner prosjektenes innretning og hva slags resultater som har blitt produsert gjennom ordningen i perioden. Videre har vi vurdert disse funnene opp mot regjeringens integreringspolitiske mål og de konkrete mål som er satt for
Jobbsjansen.
For å løse oppdraget, har vi for det første tatt utgangspunkt i og oppsummert allerede foreliggende litteratur og forskning om Jobbsjansen som sier noe om hvordan ordningen har blitt gjennomført og hvordan den har fungert. For det andre har vi hentet inn og sammenstilt kvantitative data fra en rekke forskjellige kilder, men mest sentralt har de ulike individrapporteringene for hvert år mellom 2005 og 2016, vært. Hensikten med denne sammenstilling har vært å avdekke hvilke resultater ordningen har, og å gi en vurdering av disse. I tillegg har vi gjort deskstudier av relevante styrings- og prosjektdokumenter, gjennomført intervjuer med nøkkelinformanter og hentet inn erfaringer fra vellykkede Jobbsjanseprosjekter.
Stadig bedre resultater i ordningen
Resultatene i Jobbsjansen har variert betydelig over tid, særlig gjelder dette i «Ny Sjanse»-perioden av ordningen (2005-2012). Etter svake resultater spesielt i 2010 og 2011, har det fra 2012 og utover vært en forholdsvis stabil forbedring i andelen deltakere som går over til arbeid eller utdanning etter avsluttet program. Ordningen har også nådd det ansvarlige departements resultatkrav fra 2012 og utover. Tre av de siste fire årene har måloppnåelsen vært på over 60 prosent. Vi vurderer resultatene de siste årene som solide. Ved å sammenligne Jobbsjansen med blant annet introduksjonsordningen og kvalifiseringsprogrammet, finner vi også at Jobbsjansen i perioden 2013-2016 produserer bedre resultater enn andre ordninger.
Det er vanskelig å peke på konkrete årsaker til både variasjonen i måloppnåelse, og hvorfor Jobbsjansen de siste årene har produsert så gode resultater som ordningen har gjort. Trolig har både variasjoner i deltakersammensetning, utvikling i norsk økonomi og den lokale prosjektinnsatsen hatt betydning. Som en følge av et begrenset datagrunnlag, har vi imidlertid ikke grunnlag for å gi et klart svar på hvor stor påvirkningskraft hver enkelt av disse forklaringene har hatt.
Uavhengig av dette er altså resultatene gode, og vår overordnede vurdering er derfor at Jobbsjansen oppfyller målene for arbeidsdeltakelse som er satt for ordningen, og at Jobbsjansen således oppfyller en av regjeringens viktigste integreringspolitiske målsettinger.
Målgruppeendringer skaper utfordringer for gjennomføringen
I hele perioden mellom 2005 og 2016 har et grunnleggende mål for Jobbsjansen vært å nå innvandrere som ikke blir fanget opp av andre ordninger. I tillegg har kvinnelige deltakere vært prioritert. Vi finner at disse to overordnede prioriteringene har holdt seg konstante, men at de spesifikke målgruppene for ordningen har variert betydelig over tid. Trolig er disse endringene i målgrupper en viktig årsak til at måloppnåelsen i Jobbsjansen har variert. Vi finner at endringene i målgrupper skaper noen utfordringer. IMDis regionkontorer må bruke mye tid på å informere om og følge opp endringene overfor prosjektene lokalt, samtidig som vi ser at det første året med nye målgrupper gjerne er assosiert med lav måloppnåelse. Vår tolkning av dette er at prosjektene trenger tid på å finne gode arbeidsmåter og godt programinnhold for nye typer deltakere.
Det er stort sett samsvar mellom tilskuddsordningens tilsiktede målgrupper og de som faktisk har deltatt; ordningen har altså primært nådd dem den har vært ment å nå. Et unntak finner man
imidlertid i gruppen av sosialhjelpsmottakere. Det har i hele perioden fram til 2016 vært en betydelig andel deltakere som starter programmet med sosialhjelp som hovedinntektskilde, til tross for at deltakere som er avhengig av sosialhjelp i utgangspunktet skulle fases over til kvalifiseringsprogrammet i NAV fra og med 2010. Vi mener dette kan skyldes dels ulike tolkninger av føringene og dels at prosjektene også legger vekt på lokale hensyn når de tar inn deltakere i programmet.
Arbeidsrettede programmer med vekt på helhetlig tilnærming og tett oppfølging
Prosjektene har i hele ordningens historie vært arbeidsrettede, noe som er i tråd med målsettingene for Jobbsjansen. Vi finner at rundt 70 prosent av deltakerne i hele tidsperioden mellom 2005 og 2016 har hatt en eller annen form for arbeidspraksis som en del av sitt programtilbud. Ved siden av arbeidsrettede tiltak finner vi at prosjektene tilbyr deltakerne et bredt spekter av programtiltak. Spesielt vanlig er det med ulike former for språktiltak eller samfunnsorienterende tilbud.
Mange prosjekter er inspirert av place-train-tilnærmingen og tilbyr tidlig utplassering i bedrift. Stort sett synes samarbeidsrelasjonene mellom Jobbsjanseprosjektene og arbeidsgiverne som tilbyr
praksis å være gode. For å sikre at alle deltakere får mulighet til arbeidspraksis, kan det likevel være behov for at prosjektene styrker sin innsats for å utvikle nettverk med arbeidsgivere. I den
sammenheng peker vi i rapporten på at man også bør se nærmere hvordan IMDi kan understøtte denne innsatsen.
Når det gjelder andre arbeidsmetoder er det tydelig at prosjektene legger vekt på en såkalt helhetlig tilnærming overfor deltakerne. Man jobber helhetlig med den enkeltes livssituasjon både i
kartlegging, valg av tiltak, veiledning og oppfølging av den enkelte. Tett oppfølging av deltakerne er ansett som en av de viktigste faktorene for å få til gode resultater. Grundig kartlegging og løsningsfokusert veiledning står sentralt i ordningen.
Mer å hente på kunnskapsformidling, erfaringsutveksling og samarbeid
Et av målene for Jobbsjansen har vært at prosjektene skal etablere systematisk samarbeid med relevante aktører, og at ordningen skal bidra til å styrke kommunenes arbeid med kunnskapsdeling.
Vår vurdering er dels at vi har for lite kunnskap om dette arbeidet og dels at Jobbsjansen ikke har utnyttet potensialet sitt på disse feltene fullt ut.
Det blir gjennomført jevnlige nettverkssamlinger mellom prosjektene i ordningen, og dette oppleves av prosjektene selv som et nyttig forum for kunnskapsdeling. Samarbeidet mellom prosjektene framstår ellers som noe fragmentarisk, med lokale initiativ og nettverksopprettelser framfor allmenne strategier. Det finnes lite kunnskap om hvordan prosjektene og IMDi har arbeidet med å overføre kunnskap til øvrig kvalifiseringsarbeid overfor innvandrere. I lys av Jobbsjansens gode resultater, er det grunn for å undersøke nærmere på om slik kunnskapsoverføring finner sted og eventuelt hvordan man kan tilrettelegge for mer læring på tvers av ordninger.
Tiltakene som brukes i prosjektene, viser at det foregår mye samarbeid med relevante (eksterne) aktører, men det finnes lite systematisk kunnskap om hvordan samarbeidet har fungert. Basert på den kunnskapen som foreligger, synes samarbeidet mellom prosjektet og eksterne aktører å variere. Vi finner at relasjonene til NAV har vært av varierende kvalitet, mens samarbeidet med både private og offentlige arbeidsgivere ser ut til å ha fungert godt.
Behov for sikrere kunnskap
Vi framhever i rapporten at IMDi bør etablere et system som gjør det mulig å følge deltakerne i Jobbsjansen også etter avsluttet program; først og fremst for å kunne si noe om deltakernes
langsiktige arbeidslivstilknytning og avhengighet av offentlige stønadsordninger. Et bedre datagrunnlag vil også gi mulighet for å undersøke hvordan tiltakskombinasjoner varierer over tid, og mulighet til å se hva slags påvirkning disse kombinasjonene har på måloppnåelsen i programmet. Et slikt system vil gjøre det enklere å videreutvikle Jobbsjansen, spesielt fordi man får større sikkerhet rundt vurderingene av ordningens (langsiktige) resultater, og hvilke faktorer som påvirker dem i positiv og negativ retning.
Utover dette finner vi også andre typer kunnskapshull som framtidig forskning bør ta mål av seg å tette. Dette gjelder blant annet mer oppmerksomhet på hva som er deltakernes erfaringer med og vurderinger av Jobbsjansen. Vi vet også for lite om hvordan ulike arbeidsmåter på prosjektnivå påvirker resultatene i ordningen.