Eirin Mølland, Eugene Guribye og Joseph
Salomonsen
Måtene vi i dag måler resultater av integreringsarbeidet bærer preg om at både samfunn, myndigheter og flyktninger selv har hastverk når det gjelder flyktningers integrering i det norske samfunnet. Resultatene fra introduksjonsprogrammet for flyktninger måles i forhold til direkte overgang til utdanning (unntatt grunnskole) eller arbeid ned til én time pr uke etter avsluttet program, og ett år senere. Det har vært påfallende liten diskusjon om indikatorene for disse resultatmålingene. Indikatorene er problematiske med hensyn til de begrensede kravene om arbeidstid; utilstrekkelige med hensyn til utvikling over tid; urettferdige med hensyn til sammenligninger mellom kommuner som har ulike arbeidsmarkeder og andeler og sammensetting av flyktninger; og urealistiske med hensyn til ulikhetene i flyktningenes varierende bakgrunner og dermed forutsetninger for å få jobb.
Lovverket gir kommunene en viss autonomi med hensyn til å forme innholdet i introduksjonsprogrammet. Kommunene selv må gjøre vurderinger innenfor det større rammeverket med hensyn til hvilke virkemidler som vil gi best resultater for kommunen på både kort og lang sikt. Men hvilken effekter programmet har hatt, og hvilke virkemidler som gir best virkning, er imidlertid fremdeles usikkert på tross av en hel del forskning det siste tiåret. Forskning har derfor antydet at det kan være behov for å undersøke hva som virker for hvem og hvor, aggregerte nasjonale funn gir en medianplan av situasjonen og har lite forklaringsverdi i forhold til den enorme lokale variasjonen som eksisterer.
Bakgrunnen for denne rapporten var et ønske fra Kongsgård Skolesenter (KSS) i Kristiansand om å evaluere egen praksisis og utarbeide et bedre kunnskapsgrunnlag som utgangspunkt i sitt videre arbeid med introduksjonsprogrammet. Man opplevde at resultatmålene skygget for en bredere forståelse av hvordan det går med deres deltakere på sikt, og hvilke grep som har gitt varige resultater. I tillegg var det ønskelig med en sammenligning med deltakere på introduksjonsprogram i andre kommuner i IMDi region Sør, det vil si Agderfylkene og Telemark. Målet med studien er derfor å undersøke hvordan resultatene for Kristiansand og andre kommuner i IMDis region Sør ser ut dersom man legger til grunn andre høyst relevante kriterier som kan ha avgjørende betydning for den langsiktige inkluderingen av flyktninger i arbeidsmarkedet i de ulike kommunene.
Her gjør vi derfor et dypdykk og undersøker utviklingen over tid på vesentlige områder for flyktninger som har fått opphold i Norge og blitt bosatt i Kristiansand og IMDis region Sør (Agderfylkene og Telemark) i perioden 2005-2015. Fokuset er på ulike typer av inntekt og sysselsetting; arbeidstid; bosettingsantall; utviklingen i de største kommunene og bruk av grunnskole.
I enkelte sammenhenger har vi også sett på kjønnsvariasjoner i denne sammenheng. Analysene som her utføres er basert på avidentifisert og administrativt koblet registerdata som inneholder informasjon om introduksjonsordningen, utdanning, arbeidsmarked og demografiske forhold for flyktninger som har fått opphold i Norge og blitt bosatt i Telemark, AustAgder eller Vest-Agder. I tillegg har vi ved hjelp fra SSB koblet disse dataene til Kongsgård Skolesenter (KSS) i Kristiansand sitt eget register over alle flyktningene som har deltatt på introduksjonsprogrammet på skolen. Dette gjør det mulig å følge tidligere introduksjonsprogramdeltakere over tid. Datasettet består av alle flyktninger som har deltatt i introduksjonsprogrammet i IMDi region Sør (Vest-Agder, Aust-Agder og Telemark) i perioden 2005-2015. Vi begrenser utvalget vårt til individer som har fått opphold i Norge i 2002 og etter.
Studien er er basert på deskriptive analyser og er ikke en effektstudie, siden den ikke kan si noe om hvilken betydning programmet har hatt for utfallet. Det ville kreve kontrollgrupper som ikke deltok i program, eller som deltok i en annen type program.
Undersøkelsen finner at når det gjelder pensjonsgivende inntekt, yrkesinntekt, arbeidstid og andel sysselsatte tidligere deltakere i introduksjonsprogrammet i regionen, er det et vedvarende bilde at en høyere andel av kohortene som fikk opphold på et tidlig tidspunkt er sysselsatte etter lik botid i Norge. Sysselsetningsgraden stiger de 5 første årene etter at første opphold er gitt, deretter flater denne ut. Økt erfaring med introduksjonsprogrammet har altså ikke nødvendigvis ført til bedre resultater.
Når vi utelukkende ser på utviklingen for individer som er registrert med under 10 timers arbeidstid per uke etter avsluttet program, finner vi at 2 år senere har 17,6% av dem allerede falt ut av arbeidsmarkedet. Går vi enda lenger frem i tid, finner vi at 5 år etter at introduksjonsprogrammet ble avsluttet har rundt 30% av dem ikke lenger et arbeidsforhold.
Som i andre studier finner vi at menn i større grad er sysselsatt, og har større stillinger sammenlignet med kvinner. Men økningen i andelen som er en del av arbeidsstyrken fra 1 til 5 år etter at introduksjonsprogrammet er avsluttet er størst for kvinner. Selv om andelen kvinner som jobber i stillinger med avtalt arbeidstid på mer enn 30 timer i uka er relativt lavt så har det nesten vært en
dobling av denne andelen i perioden fra 1-5 år etter at introduksjonsprogrammet ble avsluttet.
Når man bryter funnene ned på ulike kommuner ser man at enkelte kommuner, som Grimstad, har oppnådd svært gode resultater på både kort og lang sikt. Samtidig kan man kanskje bemerke seg at gjennomsnittlig inntekt ikke er oppe på nivået til Norge som helhet. Men andre kommuner som har dårlige resultater i de offisielle målingene direkte etter avsluttet program, kan gjøre
det bra på lenger sikt. Bamble er for eksempel en kommune som på kort sikt gjør det dårlig, men ser man for eksempel på utviklingen i gjennomsnittlig yrkesinntekt, ser vi at tidligere deltakere i Bamble ligger tett på gjennomsnittet i regionen etter to års botid. Etter 5 års botid er den gjennomsnittlige yrkesinntekten for tidligere deltakere i Bamble relativt lik som for de som har deltatt i introduksjonsprogrammet i Grimstad kommune.
På kort sikt har Skien høyere måloppnåelse enn Porsgrunn for hele perioden 2011-2014. Men på lengre sikt og når vi grupperer etter botid i Norge er resultatforholdet mellom de to kommunene motsatt. Selv om disse resultatene ikke uten videre lar seg sammenligne, ettersom de ikke måler det samme, viser de at ulike måter å måle «suksess» i introduksjonsprogrammet gir ulike rangeringer og at man må være forsiktige med å konkludere i hvilken grad kommunene lykkes med å inkludere deltakerne i arbeidslivet kort tid etter at deltakerne avslutter introduksjonsprogrammet.
For deltakere i Kristiansand har vi også vært i stand til å undersøke deltakernes utdanningsnivå fra opprinnelseslandet. Som forventet er gjennomsnittsinntekten høyest for deltakere med mye skolegang eller høyere utdanning. Lavest ligger deltakere med lite eller ingen skolegang. For den sistnevnte kategorien gjelder det samme som vi har funnet forøvrig, at senere oppholdskohorter i gjennomsnitt har lavere yrkesinntekt etter lik botid i Norge. Men for de med mye skolegang eller høyere utdanning er det motsatt. Blant disse har deltakere som fikk opphold sent i Norge høyere
gjennomsnittlig yrkesinntekt etter 2 års botid i Norge. Det betyr at i Kristiansand så har man blitt flinkere til å få spor 3 elever ut i arbeidslivet de senere årene, mens man var bedre tidligere med de svakeste deltakerne. Det er viktig å presisere at selv om dette er tilfellet i Kristiansand, så trenger det ikke å være tilfellet i hele regionen. Dessverre har vi altså ikke mulighet til å se nærmere på dette for hele regionen. Dette viser at når man gjør et dypdykk finner man at enkeltkommuner kan ulike resultater med ulike grupper av deltakere i introduksjonsprogrammet, og at vi trenger mer kunnskap om hva som virker ovenfor hvem og hvor.
Et forbehold med disse analysene er at vi ikke har tatt forbehold om sekundærflyttinger, altså at deltakere muligens flytter til andre kommuner etter at introduksjonsprogrammet er fullført. Når vi ser på i hvilken grad individene i vårt utvalg flytter, viser det seg at mobiliteten er høyest i de minste kommunene i regionen. De som velger å flytte og bor i en annen kommune enn den de avsluttet introduksjonsprogrammet i 5 år etter de fikk opphold, har i gjennomsnitt høyere sysselsetningsgrad frem til 6 års botid. Etter dette ser vi en utjevning.
Når det gjelder deltakernes landbakgrunn finner vi til dels store forskjeller med hensyn til sammensetninger i de ulike kommunene og fylkene. I Telemark er for eksempel 22% av alle flyktningene i fylket fra Somalia. I Aust-Agder utgjør flyktninger fra Somalia kun 12 % av alle flyktningene i fylket, i Vest-Agder var andelen 15%. Bryter man det ned på kommunenivå, finner vi enda større variasjon i forhold til hvilken landbakgrunn flyktningene har. Undersøkelsen finner i likhet med tidligere forskning at sysselsetningsgraden er betydelig høyere for flyktninger fra Eritrea enn eksempelvis Somalia når vi ser på regionen som helhet. Men det er betydelige interne forskjeller mellom ulike oppholdskohorter etter lik botid i Norge. Ser vi for eksempel på flyktninger fra Eritrea, utpeker 2005 kohorten seg med spesielt høy andel som er sysselsatt over tid, mens for flyktninger fra Afghanistan var det en rask økning i andelen som er sysselsatte blant de tidligste oppholdskohortene, og andelen har også holdt seg relativt høy etter 4 års botid.
Vi har også undersøkt hvordan utviklingen er dersom vi ser på grupper med ulik landbakgrunn i de største kommunene. Er det slik at det er de samme kommunene som lykkes best med flyktninger fra ulike land eller er det variasjoner her? Når vi ser på for eksempel somaliere finner vi at Bamble og Mandal, som begge har svært dårlig måloppnåelse etter kort tid, faktisk har
den høyeste andelen somaliere som er sysselsatte etter 5 års botid. Ulike kommuner lykkes med andre ord i ulik grad med å sysselsette flyktninger fra ulike landbakgrunner. Hverken landbakgrunn eller det generelle arbeidsmarkedet i de ulike kommunene alene forklare disse forskjellene. Igjen understreker dette behovet for mer forskning som går mer i dybden på hva som virker hvor og hvorfor.
Bruken av grunnskole varierer mellom kommunene og fylkene. Blant kommunene i vårt fokus som har lavest andel som fullfører grunnskole finner vi i Grimstad, Arendal og Mandal. Særlig for Grimstad og Arendal er dette interessant i forhold til at dette er kommuner hvor tidligere deltakere over tid også har høy grad av sysselsetning. Blant de utvalgte kommunene er det høyest andel som fullfører grunnskoleutdanningen i Kristiansand kommune, med 24%. Dersom vi sammenligner flyktninger som har fullført grunnskolen i regionen med flyktninger som ikke har gjort dette ser vi at når det har gått 7 år siden første opphold ble gitt, tjener gruppen som fullfører grunnskole i Norge mer enn gruppen som ikke gjør dette. Vi ser de samme tendensene når vi ser på andelen som er sysselsatte, men gruppen som fullfører grunnskole i Norge tar i gjennomsnitt igjen gruppen som ikke fullfører grunnskolen i Norge litt tidligere (etter 5 år). Etter botid på 9 år er i gjennomsnitt 60% av de som ikke fullfører grunnskolen i Norge sysselsatt. For de flyktningene som fullfører grunnskolen i Norge er andelen nær 80% etter lik botid.
Det tar med andre ord tid før man kan se betydningen av å gjennomføre grunnskolen i Norge. Det betyr at dersom man måler for eksempel resultater av introduksjonsordningen for tidlig, mens mange av deltakerne ikke engang har rukket å fullføre grunnskoleutdanningen, vil det se ut som at deltakere som fullfører grunnskole i Norge gjør det dårligere enn deltakere som ikke fullfører
grunnskole i Norge.
For deltakere i Kristiansand der vi har informasjon om utdanningsnivå fra opprinnelseslandet, forventet vi at det skulle være en større andel deltakere med liten eller ingen skolegang fra opprinnelseslandet som fullfører grunnskolen i Norge, men det viser seg at det er relativt liten andel av disse som har fullført grunnskolen. De som fullfører grunnskolen i Norge i Kristiansand er i stor grad deltakere med noe skolebakgrunn (spor 2). Over halvparten av de som gjennomfører grunnskolen i Norge og har deltatt på introduksjonsprogrammet i Kristiansand oppgir at de hadde grunnskole fra opprinnelseslandet. Når vi undersøker de uten grunnskoleutdanning fra opprinnelseslandet, finner vi at de som ikke har tatt grunnskole i Norge heller, i større grad er sysselsatte enn de som tar grunnskole i Norge – frem til 5 års botid. Men deretter stiger sysselsettingsgraden blant de som har tatt grunnskole i Norge voldsomt frem til 9 års botid, mens den flater ut for de
som ikke har tatt grunnskole i Norge.
Samlet sett står altså funnet seg om at grunnskoleutdanning i Norge later til å være viktig for tilknytningen til det norske arbeidslivet. Men forskjellen i inntekt mellom de som fullfører grunnskolen i Norge og de som ikke gjør det i realiteten drives av de deltakerne som også lykkes å fullføre videregående opplæring i Norge. Etter 6 år i Norge ser vi at gjennomsnittsinntekten for de som har fullført grunnskoleutdanningen i Norge og deretter videregående opplæring, enten ved å ta fagbrev eller fullføre studiespesialiserende, øker betydelig. Det er imidlertid ganske klart at det er et høyt frafall fra videregående opplæring. Mer kunnskap om hvorfor mange ikke starter på videregående opplæring og hvorfor de ikke fullfører vil kunne gi viktig informasjon slik at man i større grad kan legge til rette for at flere opparbeider seg den formelle kompetansen som er nødvendig for å lykkes i det norske arbeidslivet.
Vår undersøkelse har flere svakheter. Vi har kun informasjon om tidligere skolegang fra Kristiansand kommune, vi har i liten grad analysert forhold som alder og kjønn, og vi kan ikke si noe om rene effektsammenhenger. Undersøkelsen viser likevel med all tydelighet at det er behov for et bredere spekter av indikatorer å styre integreringsarbeidet etter. Dette gjelder både med hensyn til deltakernes ulike forutsetninger for integrering, og til måling av langsiktige resultater. Det er avgjørende for den langsiktige integreringen og sosiale mobiliteten blant flyktninger i Norge at vi hever blikket og stiller spørsmål ved om dagens målepraksis og integreringshastverk gir oss gode nok redskaper og strategier for å lykkes med våre langsiktige integreringsmål.