1.1 Oppdrag
Beregningsutvalget er et partssammensatt utvalg med representanter for staten og kommunesektoren. Utvalgets hovedmandat er å kartlegge kommunenes utgifter på integreringsfeltet som dekkes gjennom integreringstilskudd, norsktilskudd og tilskudd ved bosetting av enslige mindreårige flyktninger. Dette er tilskuddsordninger som Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) forvalter.
På grunn av sin kompetanse kan utvalget bli bedt om å ta ekstraoppdrag utenfor sitt ansvarsområde. I dette tilfellet er utvalget bedt om å kartlegge vertskommunenes utgifter i 2016 i forbindelse med mottak for enslige mindreårige asylsøkere som er over 15 år. Kartleggingen omfatter de utgiftene som er ment dekket av tilskudd til vertskommuner for asylmottak og omsorgssenter, forvaltet av Utlendingsdirektoratet (UDI).1
Basert på en dokumentasjon og analyse av kommunenes utgifter i 2016, har utvalget besvart tre spørsmål:
1. I hvilken grad tilskuddet i gjennomsnitt dekker kommunenes utgifter til de lovpålagte oppgavene ved drift av mottak for enslige mindreårige asylsøkere i kommunen?
2. Hvis kommunene har utgifter utover tilskuddene, er det noen systematisk variasjon i utgifter som kan knyttes til målbare forhold? Eksempler på dette kan være trekk ved beboere, lengden på oppholdstiden i mottak, eller forhold i kommunen.
3. Hvordan bør vertskommunetilskuddet for mottak for enslige mindreårige asylsøkere innrettes for å få best mulig utgiftsdekning?
Beregningsutvalget har utformet opplegget for gjennomføring av kartleggingen, innenfor formålet og problemstillingene i oppdraget. Dette er første gang det gjøres en kartlegging av vertskommunale utgifter som kun omfatter mottak for enslige mindreårige asylsøkere.
1.2 Kartleggingens resultat
Vertskommunetilskuddet dekket 86 prosent av de gjennomsnittlige lovpålagte utgiftene i 2016.
Kartleggingen viser at de ni utvalgskommunene i 2016 til sammen hadde 10,4 millioner kroner i netto driftsutgifter som skulle dekkes av det kommunale vertstilskuddet. Til sammenlikning mottok de 8,9 millioner kroner i plasstilskudd og beregnet grunntilskudd. Når vi deler det beregnede vertskommunetilskuddet på nettoutgiftene, viser dette at tilskuddet i snitt dekker 86 prosent av nettoutgiftene for utvalgskommunene samlet.
Helsetjenester utgjorde hele 72 prosent av utgiftene som vertskommunetilskuddet er ment å dekke, etterfulgt av barnevern (14 prosent), administrasjon (7 prosent) og tolk (7 prosent). Gjennomsnittlig utgift per avtalt plass for alle utvalgskommunene var 22 279 kroner, mens utgift per disponert plass var 37 126 kroner. Den gjennomsnittlige utgiften per beboerdøgn for kommunene i denne undersøkelsen var 102 kroner, mens gjennomsnittlig utgift per opphold var 16 546 kroner.
Dekningsgraden av vertskommunetilskuddet avhenger ikke bare av kartlagte utgifter, men også av hvordan inntektsandelen av grunntilskuddet beregnes. I beregningen er det lagt til grunn at inntekten fra grunntilskuddet er lik den prosentandelen som EMAplasser utgjør av det totale antallet mottaksplasser i utvalgskommunene.
Den lave kapasitetsutnyttelsen på 60 prosent har sannsynligvis vært en medvirkende årsak til den relativt høye samlede dekningsgraden i utvalgskommunene i 2016. Den lave forekomsten av kostbare barnevernstiltak til målgruppen i utvalgskommunene i 2016 har også hatt betydning for dekningsgraden.
Undersøkelsen har ikke avdekket andre målbare forhold enn ovennevnte, heller ikke ved kommunene, som kan forklare de store forskjellene i vertskommunetilskuddets dekningsgrad fra 51 prosent til 178 prosent i de ni utvalgskommunene. Et hovedfunn er at kommunene er svært forskjellige og at det derfor er vanskelig å utforme generelle ordninger som gir like god utgiftsdekning i alle kommuner.
1.3 Tilrådinger
Utvalget har vurdert vertskommunetilskuddet etter seks ulike vurderingskriterier:
I. Dekningsgrad (av de samlede utgiftene for vertskommunene)
II. Treffsikkerhet (forskjell i utgiftsdekning for hver enkelt kommune)
III. Provenyvirkning (statens samlede utgifter til tilskuddsordningene)
IV. Administrasjonskostnader (ved å forvalte og drifte tilskuddsordningene)
V. Objektivitet (ved at kommunene i liten grad selv kan påvirke tilskuddsutbetalingene)
VI. Forutsigbarhet (i hver kommunes planlegging og budsjettering)
Kartleggingen har vist at vertskommunetilskuddet i 2016 dekket 86 prosent av utvalgskommunenes utgifter til lovpålagte tjenester til beboere på asylmottak for enslige mindreårige. I rapporten har denne moderate underdekningen blitt sett i sammenheng med den relativt lave kapasitetsutnyttelsen på mottakene, som samlet var på 60 prosent. Dersom kapasitetsutnyttelsen blir høyere i årene fremover, slik UDI også tilstreber, kan man regne med at utgiftene vil øke og at dekningsgraden vil synke – dersom man ikke foretar justeringer av vertskommunetilskuddet.
I valget mellom å justere opp plasstilskuddet og å justere opp grunntilskuddet, vil førstnevnte alternativ være det som i størst grad treffer beboere på asylmottak for enslige mindreårige, fordi grunntilskuddet i mange kommuner hovedsakelig går til tjenester til beboere på ordinære mottak. Andelen mottaksplasser for enslige mindreårige i utvalgskommunene varierte fra 8 prosent til 100 prosent. Samtidig er det også mulig å foreta justeringer i grunntilskuddet, nettopp for å kompensere for at det er såpass stor variasjon mellom kommunene i hvordan beboerpopulasjonen er satt sammen.
Beregningsutvalget anbefaler både en betydelig oppjustering av plasstilskuddet, og at det innføres en høy sats for grunntilskuddet for kommuner som har mer enn ett asylmottak. Utvalget anbefaler at plasstilskuddet økes med om lag 40 prosent, og at den høye satsen for grunntilskuddet settes til om lag 40 prosent høyere enn det ordinære grunntilskuddet, utover ordinær årlig prisjustering. I 2016-kroner tilsvarer dette en høy sats for grunntilskuddet på om lag 850 000 kroner og et plasstilskudd på om lag 20 000 kroner. Dette nivået samsvarer videre med beregningen av full utgiftsdekning ved et scenario med 70 prosents kapasitetsutnyttelse, slik det er beskrevet i delkapittel 5.4. En full utgiftsdekning ved enda høyere kapasitetsutnyttelse vil kreve enda høyere oppjusteringer av vertskommunetilskuddet.
Kartleggingen tyder også på at det har vært få tilfeller av spesielt kostnadskrevende barnevern- eller helsetiltak i utvalgskommunene i 2016. Dersom man opplever flere slike tilfeller i årene fremover, kan dette bidra til underdekning av kommunenes utgifter. Utover dette kan det være barnevernfaglige grunner til å vurdere en tilskudds- eller refusjonsordning som også omfatter andre tiltak enn omsorgsovertakelse, slik at barneverntjenesten lettere kan gå inn på et tidligere tidspunkt. Beregningsutvalget anbefaler at det vurderes nærmere hva som er erfaringene med omleggingen fra en barnevernsrefusjonsordning som også dekket forebyggende tiltak for enslige mindreårige asylsøkere, til et særtilskudd avgrenset til omsorgsplassering forvaltet av UDI. Erfaringene bør gjennomgås i regi av UDI, Bufdir og KS. Det vises også til at UDI planlegger FoU-aktiviteter om sektormyndighetenes innsats rettet mot statlige mottak. For øvrig vil utvalget anbefale at senere kartlegginger av vertskommunetilskuddet også bør omfatte utgifter til grunnskoleopplæring for barn og unge.