Astrid Espegren, Ivar Eimhjellen, Rune Ervik,
Eugene Guribye, Tord Skogedal Lindén
Denne rapporten diskuterer samarbeid mellom offentlig, privat og frivillig sektor i gjennomføringen av introduksjonsprogrammet. Formålet med rapporten er å fremskaffe kunnskap om ikke-offentlige aktørers bidrag i kommunenes introduksjonsprogram og – uten å ta stilling til hvorvidt det er ønskelig i seg selv – vurdere hvordan ikke-offentlige aktører eventuelt kan involveres på en god måte. Dette inkluderer samarbeid hvor ikke-offentlige aktører på oppdrag fra kommunen leverer tjenester inn i introduksjonsprogrammet, og samarbeid hvor kommunen har avtaler med ikkeoffentlige aktører om tiltak og aktiviteter som supplerer introduksjonsprammet. Med ikke-offentlige aktører har vi forstått kommersielle selskaper av ulik størrelse, helt eller delvis kommunalt eide kommersielle selskaper, sosiale entreprenører og frivillige (ideelle) organisasjoner. Av sentral interesse er hva som karakteriserer gode modeller for samarbeid mellom kommuner og ikkeoffentlige aktører i introduksjonsprogrammet, og hvordan et slikt samarbeid kan bidra til bedre kvalifisering og integrering for deltakerne i programmet.
Rapporten bygger på datainnsamling i seks norske kommuner og en komparativ analyse av litteratur som kan gi relevante erfaringer fra svenske og danske ordninger for grunnleggende
kvalifisering av flyktninger, samt ikke-offentlige aktørers bidrag på utdanningsfeltet, og i helse – og omsorgssektoren. Analysen er supplert med dokumenter og en gjennomgang av eksisterende survey-data om sosialt entreprenørskap. Det er viktig å trekke frem at det er få rent kommersielle aktører i introduksjonsprogrammet i dag. Mange av aktørene som kommunene selv klassifiserer
som kommersielle (IMDi, 2018) er helt eller delvis kommunalt eide kommersielle selskaper som ikke tar utbytte. Vi har av den grunn valgt å inkludere disse i undersøkelsen. Samarbeidspartnere i
kommunene vi har studert inkluderer dermed kommersielle selskaper, helt eller delvis kommunalt eide selskaper, sosiale entreprenører og frivillige (ideelle) organisasjoner. Grenseoppgangen mellom typen av aktører kan i flere tilfeller være flytende.
Når det gjelder hva kommuner samarbeider med kommersielle og frivillige aktører om i gjennomføringen av introduksjonsprogrammet finner vi at alle aktørtyper leverer lovpålagte
tjenester i introduksjonsprogrammet mens supplementstjenestene domineres av frivillige organisasjoner. Kun en kommune i vår undersøkelse har valgt å la et kommunalt eid privat selskap stå for all norskopplæring mens flere kommuner lar frivillige organisasjoner bidra i norskundervisning. For tiltak som forbereder til arbeid eller utdanning er kommunalt eide private selskaper viktige leverandører. Eksempel på supplementstjenester fra frivillige organisasjoner erleksehjelp, språkkafé, kvinne- og mannsgrupper, flyktningguide og alminnelig sivilsamfunnsdeltakelse.
Ulike ikke-offentlige aktører kan på ulike måter tilføre noe i kvalifisering av nyankomne flyktninger som kommunen ikke har mulighet, kompetanse eller kapasitet til å tilby og slik tilføre
introduksjonsprogrammet merverdi. Flere kommuner benytter ikke-offentlige aktører for å fylle skolens ferieuker, og dermed bidra til at kommunen ivaretar deltakernes lovfestede rettigheter om
et helårlig kvalifiseringsprogram. Kommersielle aktører har ideelt sett utfyllende kompetanse om lokalt næringsliv. Bruk av kommersielle aktører som leverandører i introduksjonsprogrammet kan dermed føre til at programmet blir mer arbeidsrettet og at deltakerne lærer mer fagspråk. Bruk av ikke-offentlige aktører kan gi kommunen større fleksibilitet, både til å prøve ut nye metoder (innovasjonsvilje), men også gjøre det enklere å bygge opp og ned kapasitet i takt med svingninger i antall bosatte flyktninger. Ikke-offentlige aktører kan bidra med tiltak som fremmer både deltakelse i yrkes- og samfunnsliv gjennom å gi deltakere muligheter til deltakelse i frivillige organisasjoner, nettverk med personer i nærmiljøet og uformelle læringsarenaer.
Med hensyn til spørsmålet om introduksjonsordningen er egnet for ikke-offentlig tjenesteproduksjon, finner vi at når kommuner velger å ikke bruke ikke-offentlige aktører i introduksjonsprogrammet kan dette handle om en skepsis til de ulike aktørenes motivasjon, kommunens økonomi, et ønske om å bygge opp kompetanse internt og kommunens behov for kontroll og oversikt. Tilgangen på ikke-offentlige aktører i dette markedet varierer i de ulike delene av landet. Introduksjonsprogrammet omfatter få brukere og utgjør et lite «marked». Undersøkelsen vår tyder på at det er flere nye kommersielle aktører som begynner å vise interesse for anbudsutlysninger. Dette gjelder både aktører med erfaring fra lignende felt som gradvis har utvidet sine tjenester til å omfatte introduksjonsprogrammet, og nye nasjonale/nordiske aktører.
Vi identifiserer tre ulike modeller for samarbeid; autonomi (ikke-offentlige aktører opererer i stor grad selvstendig), bilateralt samarbeid (jevnlige møter mellom kommune og ikke-offentlige aktører) og samskaping (tiltak utvikles i fellesskap). Samarbeid i form av samskaping fører til større grad av integrering mellom ulike aktiviteter i programmet, enn samarbeid som er basert på
autonomi. Både kommuner og ikke-offentlige aktører er tydelige på at de ønsker mer samarbeid i form av samskaping. Men samskaping innebærer også et større koordineringsansvar, og dermed betydelig merarbeid for kommunene, og fordrer en viss kompetanse i å fasilitere denne typen samarbeid.
Rapporten identifiserer viktige utfordringer og suksesskriterier for godt samarbeid og aktørenes behov for at et samarbeid skal være hensiktsmessig. Rapporten diskuterer spesielt behov for koordinering, ulik institusjonell logikk, økonomi, fløteskumming og parkering, mål og målinger. En av de største utfordringene for samarbeid mellom ulike aktører i introduksjonsprogrammet er mangelen på koordinering, samarbeid og møteplasser. Resultatet kan bli at språkundervisningen i liten grad integreres med arbeidsrettede kurs og praksiser, og at deltakerne får et lite helhetlig og
effektivt kvalifiseringsprogram. Dette funnet samsvarer også med forskning på andre felt, men vil i særlig grad gjelde på dette feltet da introduksjonsprogrammet innebærer store logistikkutfordringer for at kommunen skal tilby et fulltids- og helårsprogram i tråd med kravene i introduksjonsloven. Et annet viktig forhold er at det tar tid å bygge godt samarbeid hvor aktørene har tillit til hverandres intensjoner og forståelse for hverandres roller. Det kan være utfordrende for kommunen å utvikle en god relasjon med ulike aktører og samtidig få til fleksible og ikke for langvarige kontrakter.
Når det gjelder hvordan deltakernes behov blir ivaretatt i samarbeidet mellom kommune og ikke-offentlige aktører viser rapporten at kommersielle aktører som leverer lovpålagte tjenester opplever at de i liten grad har mulighet til å involvere brukere i utforming av faglig innhold da de er bundet av kontrakt, læreplaner og resultatkrav. Kommersielle aktører benytter i stor grad
anonymiserte og strukturerte evalueringer etter sine kurs/tiltak. Men ansatte i flyktningetjenesten/NAV er ofte usikre på kvaliteten på evalueringene de mottar fra ikke-offentlige aktører, og det kan føre til at disse ikke brukes i det videre i arbeidet med utforming av tiltak og utforming av nye anbud. Ikke-offentlige (ofte frivillige) aktører som supplerer
introduksjonsprogrammet utformer i større grad tiltakene sine i samarbeid med deltakere i introduksjonsprogrammet. De opplever at samskaping med brukere er mer effektivt og gir mer reell brukermedvirkning enn evaluering i etterkant.
Diskusjon av det vi kaller ytre rammer, det vil si forhold aktørene ikke selv direkte kan påvirke, identifiserer mange viktige element. Det er et ønske fra statlig hold om mer samarbeid med
kommersielle aktører og sosiale entreprenører i introduksjonsprogrammet, men en usikkerhet på kommunalt nivå om hvordan dette samarbeidet bør organiseres. Ansatte i flyktningetjenesten
opplever anbudsprosessene som krevende og mener at de mangler tilstrekkelig bestillerkompetanse. Noen har av den grunn begynt, eller planlegger å begynne, å benytte andre kommunale enheter med spesialkompetanse på anbud. Det er videre mye usikkerhet rundt frivillige aktører og anbudsreglement. Frivillige organisasjoner føler seg ofte presset til å delta ianbudsprosesser når kommunen legger det de oppfatter som sine særegne utviklede tiltak på anbud. Det er først og fremst de profesjonelle frivillige organisasjonene som har mulighet til å tilpasse seg anbudsprosesser. Både kommersielle og frivillige aktører ønsker informasjon om kommunens fremtidige behov for tiltak så tidlig som mulig. Også her ble det nevnt at samarbeidsfora eller nettverk hadde vært nyttig for at kommunen kan gi informasjon samtidig, og så tidlig som mulig, til aktuelle aktører. Nye endringer som er på trappene når det gjelder introduksjonsprogrammet, inkludert modulbaserte læringsplaner, kan gjøre det enklere å involvere ikke-offentlige aktører, tilpasse programmet til den enkelte og gå fram og tilbake mellom arbeidsretting/praksis og norskopplæring.
Rapporten tar ikke stilling til hvorvidt det er ønskelig å involvere ikke-offentlige aktører i større grad i introduksjonsprogrammet, men identifiserer viktige komponenter for velfungerende samarbeid mellom kommunale og ikke-offentlige aktører i tjenesteproduksjon:
- Flyktningetjenesten koordinerer de ulike aktørene som leverer tjenester og supplerer introduksjonsprogrammet, for å fremme samarbeid og eierskap til hele programmet (bl.a. ved å skape jevnlige møteplasser/ fora/ arena for samskaping)
- Samarbeid internt i kommunen om anbud, hvor det også spesifiseres hvordan de som har ansvar for norskopplæring skal samarbeide med de som får tilbudet
- Benytte bestillerkompetanse som finnes i kommunen og evt. fylke
- Ha konkrete, men også fleksible kontrakter med en viss varighet
- Være varsom med å dele opp tiltak som naturlig hører sammen i ulike anbud
- Flyktningetjenesten og de som har ansvar for norskopplæring utformer tiltak for spesielle grupper i samarbeid med ikke-offentlige aktører (bl.a. sosiale entreprenører)
- Systematisk brukermedvirkning både i kommunale og ikke-offentlige tiltak
Tilsvarende kan følgende utgjøre viktige komponenter for en velfungerende modell for supplement:
- Flyktningetjenesten koordinerer de ulike aktørene som leverer tjenester og supplerer introduksjonsprogrammet for å fremme samarbeid og eierskap til hele programmet (bl.a. ved å skape jevnlige møteplasser/ fora/ arena for samskaping)
- Dialog mellom kommuner og frivillige aktører om hvordan de kan ivareta de frivillige aktørenes merverdi og særegne kvaliteter, og likevel ivareta kommunens ansvar for å oppfylle anbudsreglementet.
- Samskaping bør skje i samarbeid mellom likeverdige parter, ikke styres av kommunen
- Kommunen har en grundig kartlegging av deltakernes interesser for å koble deltakerne til relevante frivillige organisasjoner
- De ulike aktørene som leverer tjenester inn i introduksjonsprogrammet informerer om supplerende tiltak og hvilken betydning dette kan ha for kvalifisering, og oppfordrer til deltakelse.