Marianne Røed, Pål Schøne og Janis Umblijs
I denne rapporten analyserer vi om introduksjonsordningen (intro) har bedret flykningers deltagelse arbeid og utdanning. Betegnelsen flyktninger viser til personer som har fått tillatelse til å bosette seg i Norge på ett av følgende oppholdsgrunnlag:
• De er overføringsflyktninger som har kommet til Norge via FN-systemet (FN-flyktninger).
• De har kommet til Norge på egen hånd og søkt asyl ved ankomst (asylsøkere).
• De er innvandrere som har fått oppholdstillatelse i Norge fordi de er i familie med FN-flyktninger eller asylsøkere (familieinnvandrere).
Denne inndelingen av flykningene etter oppholdsgrunnlag refererer vi i det følgende til som forskjellige grupper av flyktninger.
I kapittel 2 gjennomgår vi forskning som tar for seg flyktningers integrasjonsforløp både fra Norge og fra de andre nordiske landene. Denne forskningen viser at flyktninger i løpet av sin yrkesaktive periode har betydelig lavere arbeidsmarkedsdeltagelse enn både den innfødte delen av befolkningen og andre innvandrergrupper. I alle de nordiske landene har flyktningene et svært lavt sysselsettingsnivå like etter ankomsten. Tendensen til at de forsørger seg selv ved eget arbeid, øker sterkt i de første årene, men økningen stopper opp lenge før de når samme nivå som de
innfødte. Bratsberg et al. (2017) viser med analyser av norske data, og Schultz-Nielsen (2017) med analyser av danske, at flyktningene etter 8–10 år i mottagerlandet har en tendens til å trekke seg ut av eller bli ekskludert fra arbeidsmarkedet. Sysselsettingsraten begynner å synke, og de blir i økende grad avhengig av trygd.
Denne empirien, særlig den fra Norge og Danmark, tyder på at det å komme i jobb for denne gruppen ikke nødvendigvis utløser en positiv utvikling med bygging av kompetanse, etablering av nettverk og stadig tryggere tiknytning til arbeidsmarkedet. Det kan se ut til at mange av flyktningene blir «fanget» i inngangsporten til arbeidsmarkedet, der det er relativt lett å komme inn selv med dårlig tilpasset kompetanse og lite nettverk, men der det kanskje er lite å lære og lett å falle ut igjen.
I kapittel 2 diskuterer vi med utgangspunkt i forskningslitteraturen hva som kan forklare hvorfor flyktninger er svakt integrert i det norske arbeidsmarkedet. En viktig mekanisme er trolig at flyktningenes formelle og uformelle kompetanse er dårlig tilpasset etterspørselen i det norske arbeidsmarkedet. Det at norske arbeidsgivere mangler erfaring med utdanning fra flyktningenes hjemland, og det at flyktningene ikke alltid kan dokumentere utdanningen sin, gjør trolig også at arbeidsgivere blir usikre på innholdet i den formelle kompetansen flyktningene har med seg. Forskning viser at innvandrere til Norge fra land utenfor OECD i klart mindre grad enn norske arbeidstagere får utnyttet sin formelle kompetanse (Hardoy og Schøne 2011), og denne forskjellen i samsvar mellom arbeid og utdanning øker med flyktningenes botid (Røed et al. 2016). Bratsberg et al. (2016b) viser at flyktninger har svært lav avkastning av den utdanningen de har med seg, men at mer utdanning fra Norge er forbundet mer sterk økning i sysselsetting og inntekt.
For å gi flyktningene grunnleggende kompetanse, og dermed en mer solid basis for å delta i det norske arbeidsmarkedet, startet myndighetene i 2003/2004 introduksjonsordningen for flyktninger (intro). Dette er et to- til treårig kvalifiseringsprogram med opplæring i språk og samfunnskunnskap, der flyktningene også deltar i ulike typer tiltak for å få arbeidstrening og praksis fra det norske yrkeslivet. Som hovedregel skal flyktningene ha intro som heltidsbeskjeftigelse. Mens de deltar i intro, får flyktningene en stønad tilsvarende to ganger grunnbeløpet i folketrygden (2G) for å finansiere sitt livsopphold. I tillegg til at intro skal gi flyktningene et bedre grunnlag for å delta i arbeidsmarkedet, er det et mål at ordningen skal gi dem lettere tilgang til det ordinære norske utdanningssystemet.
I kapittel 3 og 4 analyserer vi flyktningenes integrasjon i arbeid og utdanning og hvordan den varier med om de fikk tilbud om intro da de kom til Norge. Som mål for integrasjon benyttes sysselsettingsandel, trygdeavhengighet, inntektsnivå og deltagelse i det ordinære norske utdanningssystemet (integrasjonsindikatorene).
Analysene er basert på norske registerdata. Dette er koblinger av administrative registre som fra midten av 1990 tallet gir detaljerte opplysninger om utviklingen til hele befolkningen av bosatte enkeltpersoner med hensyn til, blant mye annet, sysselsetting, inntekt, bruk av ulike typer trygder og opptak ved alle offentlig godkjente utdanningsinstitusjoner. Variablene oppdateres kontinuerlig eller årlig. Dataene gir også tilgang til informasjon om en lang rekke faste og individuelle kjennetegn, blant annet fødselsår, fødeland, innvandringsdato, bosetningskommune, familieforhold og pågående og fullført utdanning. Når det gjelder flyktningene, får vi også informasjon om ulike sider ved deres deltagelse i integrasjonsprogrammet.
Siden dette datamaterialet er basert på registre over hele befolkningen av bosatte i Norge, gir det oss informasjon om alle flyktninger som har fått oppholdstillatelse. Innenfor avgrensingene vi gjør av metodiske grunner med hensyn til alder, ankomsttidspunkter og oppholdsgrunnlag, analyserer vi altså hele befolkningen av flyktninger i Norge.
Registerdataene gir oss også informasjon om sysselsetting, trygdeforhold og bosted for alle individer i arbeidsstyrken. Dette datamaterialet benytter vi til å konstruere ulike indikatorer for konjunktur- og konkurransesituasjonen i de lokale arbeidsmarkedene der flyktningene bor.
Spørsmålet om hvordan intro har bedret flyktningenes integrasjon blir analysert med to forskjellige fremgangsmåter:
For det første, sammenligner vi integrasjonsforløpene til kohorter av flyktninger som kom før og etter innføringene av intro. Med integrasjonsforløp mener vi utviklingen i integrasjonsindikatorene etter hvert som flyktningene har bodd flere år i Norge (botid). I denne analysen retter vi søkelyset mot formen på integrasjonsforløpet; hvordan inkludering i arbeid og utdanning endres med økt botid (botidseffekter). Denne analysen gjennomfører vi i kapittel 3.
For det andre, analyserer vi effektene av intro på sysselsetting, trygdebruk, inntekt og deltagelse i utdanning, på forskjellige stadier i integrasjonsforløpet. I denne analysen retter vi søkelyset mot nivået på integrasjonen for gitte verdier av botid. Denne analysen gjennomfører vi i kapittel 4.
Analysen av integrasjonsforløpet i kapittel 3 er deskriptiv og har ikke ambisjoner om å trekke kausale konklusjoner om sammenhengen mellom intro og senere utfall. Det underliggende spørsmålet vi vil belyser er, allikevel, om innføringen av intro, ved å tilpasse flyktningenes kompetanse til norske forhold, har endret vilkårene for deres integrasjon i Norge. Vi sammenligner
gjennomsnittsforløpene til de som ankom fra 1997 til 2002, og de som ankom fra 2004 til 2012, i 12 år etter ankomsten til Norge. Sammenligningene gjøres separat for FN-flyktninger, asylsøkere og familieinnvandrere etter kjønn. Ved hjelp av regresjonsanalyse utleder vi gjennomsnittsforløp for disse gruppene som er korrigert for at de som kom før og etter 2003, er ulikt sammensatt med hensyn til individuelle egenskaper, og for at de møter forskjellige konjunkturer og konkurranseforhold i lokale og nasjonale arbeidsmarkeder. Basert på disse analysene kan vi indikere om det har skjedd endringer i de vilkårene som gjelder for flyktningenes integrasjon fra perioden før – til perioden etter- 2003. Vi kan imidlertid ikke fastslå at eventuelle endringer skyldes etableringen av intro.
I analysen av effekt i kapittel 4 har vi ambisjoner om å trekke kausale konklusjoner. For å kunne gjøre det trenger vi å sammenligne flyktninger som fikk – og flyktninger som ikke fikk rett til intro når de kommer til Norge, men som ellers ikke er systematisk forskjellige. Strategien vår er å utnytte forskjellen i flyktningenes tilgang til intro, som, jamfør regelverket, følger av når flyktningene kom til Norge. Fra og med 1. september 2004 fikk alle som ble bosatt etter 1. september 2003, rett og (med visse unntak) plikt til å delta i intro. Dersom det er tilnærmet tilfeldig om de som ankom rundt 1. september, ble bosatt før eller etter denne datoen, vil regelen gjøre at noen får en rett til intro, mens andre ikke får denne retten, uten at de er systematisk forskjellige med hensyn til andre egenskaper av betydning. Likheten mellom gruppene skapes da av tilfeldigheten og det korte tidsrommet de ankommer innenfor. Når disse betingelsene er oppfylt vil eventuelle forskjeller i utfall mellom flyktningene som får- og ikke får rett til intro ved ankomsten, kunne tilskrives effekten av intro.
Registerdataene som beskriver deltagelse på intro, viser imidlertid at regelen om 1. september 2003 ikke praktiseres strengt. Andelen som deltar i intro, stiger mer eller mindre kontinuerlig blant de som ankom fra midten av 2002 til slutten av 2003. Dermed er det liten forskjell i hvor mye de som kom like før og de som kom like etter 1. september 2003 ble eksponert for dette tiltaket. Vår pragmatiske tilpasning til denne praktiseringen av regelverket er at vi sammenligner følgende alternative utvalg av flyktninger med hensyn til nivået på integrasjonsindikatorene for forskjellige verdier av botid:
i. flyktninger som kom henholdsvis seks måneder før og seks måneder etter 1. september 2003. Her fungerer de som kom etter, som tiltaksgruppe; altså de som (i størst grad) fikk rettighet til intro. De som kom før, fungerer som kontrollgruppe; altså de som (i mindre grad) fikk rett til intro.
ii. flyktninger som kom i henholdsvis 2002 og 2004. Her er de som kom i 2004, tiltaksgruppe, mens de som kom i 2002, er kontrollgruppe.
Gruppene er definert utfra en avveining mellom hensynet til å unngå sammensetningsforskjeller mellom tiltaks- og kontrollgruppen, og hensynet til å få nok observasjoner som er tilstrekkelig ulikt eksponert for intro. Utvalgene har ulike styrker og svakheter. Utvalg i) består av tiltaks- og kontrollgrupper som, fordi individene ankom innenfor en kort tidsperiode, trolig er relativt like med hensyn til kjennetegn. Når det gjelder graden av eksponering for tiltaket er, imidlertid, forskjellen liten mellom gruppene. Utvalg ii) består av flyktninger som i utgangspunktet trolig er mer ulike med hensyn til kjennetegn, men det er større forskjell i andelen som deltar i intro. For å korrigere for forskjeller i sammensetningen kontrollerer vi, i begge tilfeller, for observerte kjennetegn når tiltaks- og kontrollgruppene sammenlignes.
Analysene i kapittel 3 og kapittel 4 utfyller hverandre. Analysene av integrasjonsforløpene i kapittel 3 gir en bred beskrivelse av endringer i formen på flyktningenes integrasjonsforløp fra før til etter innføringen av intro. Ved å inkludere alle de som ankom i en periode på seks år før, og de som ankom i en periode på ni år etter, etablerer vi et stort datamateriale som gjør det mulig å beskrive forskjeller mellom grupper av flyktninger.
Den lange etter-perioden innebærer at integrasjonsforløpene for de kohortene som kom etter 2003, kan påvirkes av endringer som skjer i integrasjonsordningen. Det er nærliggende å tro at innhold og virkemidler har blitt justert i løpet av ni år, ettersom kommunene har fått mer erfaringer med å kvalifisere flyktningene.
Evalueringen av effekt i kapittel 4 zoomer, av metodiske grunner, inn på et relativt lite utvalg av flyktninger som ankom i intros etableringsfase. Spørsmålene som analyseres, er hvordan ulik tilgang til deltagelse i ordningen i denne tidlige fasen påvirket sysselsetting, deltagelse i utdanning, trygdeavhengighet og inntekt på ulike stadier i integrasjonsforløpet. På grunn av få observasjoner må analysen gjøres samlet for de forskjellige gruppene av flyktninger.
Evalueringen i kapittel 4 viser at intro har en innlåsingseffekt på kort sikt. Det vil si at flyktninger som (i større grad) fikk tilbud om (rett og plikt til) intro ved bosetning i en norsk kommune, i de første par årene hadde lavere sysselsetting, lavere inntekt og høyere grad av trygdeavhengighet enn de som ikke (eller i mindre grad) fikk dette tilbudet. Med noen variasjoner gjør innlåsingen seg gjeldende i begge evalueringsutvalgene, i) og ii), og for både menn og kvinner. Dette mønsteret er en naturlig – og intendert – konsekvens av at flyktningene som kom etter innføringen, i større grad ble opptatt med å delta i kvalifisering.
Når evalueringsutvalg i) legges til grunn, er mønsteret at utviklingen går i retning av mer positive resultater for de som fikk intro, men den positive differansen i deres favør blir ikke signifikant selv 12 år etter ankomsten til Norge.
Når evalueringsutvalg ii) legges til grunn, blir effekten av intro mer entydig positiv etter som flyktningene bor lengre i Norge. Fra seks år etter ankomsten har de som kom i 2004, høyere sysselsetting, høyere inntekt fra eget arbeid og lavere tilbøyelighet til å være avhengige av trygd sammenlignet med de som kom i 2002 og dermed ikke hadde rett til intro. Fra seks til tolv år etter ankomsten er den positive utviklingen i favør av tiltaksgruppen statistisk signifikant. Når det gjelder utdanning, finner vi imidlertid ingen tegn til positive effekter av intro når utvalg ii) legges til grunn for analysen.
Fra et evalueringsståsted fester vi størst lit til resultatene fra utvalg i), siden denne analysen er beheftet med færre problemer knyttet uobserverbare forskjeller mellom tiltaks- og kontrollgruppen. Ulempen er at forskjellen i doseringen av tiltak er ganske liten mellom de to gruppene i denne analysen. Det er derfor en nærliggende hypotese at de relativt små forbedringene i integrasjonsresultater kan skylles at tilgangen til deltagelse på intro var relativt lik mellom tiltaks- og kontroll gruppene. I utvalg ii) får vi større forskjeller i tiltaksdosering, men til prisen av større forskjeller i sammensettingen av gruppene som sammenlignes.
Dermed blir det vanskeligere å trekke entydige kausale konklusjoner. Vi velger altså å feste større lit til resultatene fra utvalg i). Resultatene fra analysen av utvalg ii) støtter imidlertid hypotesen om at de relativ små (og ikke signifikante) positive utfallene i favør av de som fikk (mest) rett til intro i utvalg i), kan skylles liten forskjell i tiltaksdosering.
Den deskriptive analysen av integrasjonsforløpene i kapittel 3 tyder også på at intro gir innlåsingseffekter i de første årene etter at flyktningene kommer til Norge.
Det ser imidlertid ut til å være betydelige variasjoner mellom flyktninggruppene både med hensyn til størrelsen på disse effektene og når det gjelder utviklingen i senere stadier av integrasjonsforløpet.
Asylsøkere er den overlegen største gruppen av flyktninger både før og etter innføringen av intro. I gjennomsnitt starter både de mannlige og de kvinnelige asylsøkerne som kom etter 2003, på et betydelig lavere sysselsettingsnivå, enn de som kom før. Etter fire til fem i Norge har de som fikk rett til intro ved bosetning, nådd igjen de som ikke fikk det. I årene som følger etter dette er sysselsettingsnivået tilnærmet det samme for asylsøkerne som kom før og asylsøkerne som kom etter 2003. For mennene viser de sammenfallende sysselsettingsforløpene en synkende tendens fra seks til åtte år etter ankomsten, mens de omtrent samtidig flater ut for kvinnene, men da på et lavere nivå.
Dette mønsteret gjør seg gjeldene også etter at de rene gjennomsnittsforløpene er korrigert for at asylsøkere med ulik botid er forskjellige med hensyn til individuelle egenskaper og møter ulike betingelser i de lokale arbeidsmarkedene der de bor. Denne beskrivelsen av utviklingen i asylsøkernes sysselsetting er i stor grad sammenfallende med den som gis for hele gruppen av flykninger, i Bratsberg et al. (2017), og generelt for innvandrere fra land utenfor OECD, i Bratsberg et al. (2010).
Det gjennomsnittlige sysselsettingsnivået til de FN-flyktningene som fikk rett til intro ved bosetning, starter bare litt under nivået til de som ikke fikk dette tilbudet. En vesentlig årsak til dette er at andelen sysselsatte blant de som kom før 2003 er svært lav i det først året etter ankomsten. Det er dermed ikke rom for at de flykningene som kommer etter 2003, starte særlig lavere. Når de har vært omtrent fem år i Norge, går de som kom etter 2003, forbi de som kom før, og denne forskjellen øker sterk i de påfølgende årene. Etter tolv års botid har FN-flyktningene som fikk rett i intro, i
gjennomsnitt rundt 20 prosentpoeng høyere sysselsettingsrate enn de som ikke fikk denne rettigheten da de kom til Norge. De mannlige FN-flyktningene som kom før 2003, viser den samme tendensen til nedgang i sysselsettingen som hele gruppen av mannlige asylsøkere. Og i likhet med de kvinnelige asylsøkerne har de kvinnelige FNflyktningene som ikke fikk intro, et sysselsettingsnivå som flater ut på et relativt lavt nivå.
Også for FN -flyktningene gjør omtrent det samme mønsteret seg gjeldende, før og etter at gjennomsnittsutviklingen er kontrollert for sammensetningseffekter og variasjoner i lokale arbeidsmarkedsforhold. Det er en tendens til at sysselsettingen til de som fikk rett til intro begynner å synke igjen fra ti år etter ankomsten til Norge. Formen på denne delen av forløpet er imidlertid basert på de som kom i 2004 og 2005. Sammenligningen av de gjennomsnittlige sysselsettingsforløpene til forskjellige ankomstkohorter tyder på at denne gruppen av FN- flyktninger, fra rundt åtte år etter ankomsten, hadde en avtagende utvikling som ikke ser ut til å gjøre seg gjeldende for de som kom senere.
Det må, imidlertid, påpekes at, selv om sysselsettingsnivåene til de FN-flyktningene som kom etter innføringen av intro, i senere stadier av integrasjonsforløpet, er betydelig høyre enn for de som kom før, er forskjellene ikke statistisk signifikante. Det innebærer at vi ikke, med tilstrekkelig grad av sikkerhet, kan konkludere med at mønsteret er et uttrykk for at vilkårene for FN-flykningenes integrasjon er endret fra perioden før til perioden etter at intro ble innført. Eller med andre ord, selv om mønstrene gjelder for den befolkningen (ikke utvalg) av FN – flyktninger som er analysert, er det usikkert om de vil gjelde for ny kohorter som kommer til Norge.
Både blant FNflyktninger og blant asylsøkere speiler integrasjonsforløpene for trygdeavhengighet og årsinntekt, i stor grad, forløpet for sysselsetting. I startfasen er de asylsøkerne som kommer etter innføringen av intro betydelig mer avhengig av trygd og har en lavere inntekt enn de som kommer før 2003. På senere stadier blir integrasjonsforløpet for disse indikatorene omtrent sammenfallende for de asylsøkerne som kommer før og etter 2003. For FN-flyktningen er de tilsvarende forskjellene små i startfasen, for så å bli relativt store i favør av de flyktningene som fikk rett til intro ved ankomsten til Norge.
For asylsøkerne er innlåsingseffekten altså relativt stor, når den måles med disse indikatorene, og den senere utviklingen ser ikke ut til å kompensere for denne kostnaden i form av lavere trygdebruk eller vesentlig høyere sysselsetting og inntekt blant de som fikk tilbud om intro. For FN-flyktningene indikerer integrasjonsforløpene det motsatte bildet: Det er lave innlåsingseffekter, men tilsynelatende stor gevinst i form av en betydelig mer positiv utvikling med økende botid for de som fikk tilbud om intro.
Når det gjelder integrasjonsforløpene for deltagelse i ordinær utdanning, gir analysene et litt annet bilde av forskjellene mellom flyktninggruppene. Blant asylsøkerne er det fire til åtte år etter ankomsten til Norge en sterk økning i andelen som deltar i utdanning fra den gruppen som kom før innføringen av intro, til den gruppen som kom etter. Dette mønsteret gjør seg gjeldende
både i gjennomsnitt og etter kontroll for individuelle egenskaper og varierende arbeidsmarkedsbetingelser. Forskjellene mellom gruppene er signifikante både når det gjelder nivå på deltagelsen og helningene på integrasjonsforløpene.
Når vi ser på utdanningsdeltagelse, indikerer analysen at for asylsøkeren kompenseres den tidlige innlåsingseffekten som følger med intro, av en positiv utvikling i senere stadier av integrasjonsforløpet. Når det gjelde FN-flyktningenes deltagelse i det ordinære utdanningssystemet er forskjellen mellom de som kom før og etter 2003 mindre markert en for asylsøkerne.
Med hensyn til intros målsetning om å øke deltagelse i ordinær utdanning finner vi altså divergerende resultater fra analysene i kapittel 4 og i kapittel 3. Evalueringen i kapittel 4 konkluderer, i all hovedsak, med ingen effekt av intro på denne utfallsvariabelen. Samtidig er det på dette området analysene i kapitel 3 finner en systematisk positiv utvikling fra de asylsøkerne som kom før, til de som kom etter, innføringen av intro. I denne sammenheng bør det understrekes at det i kapitel 4 gjennomføres en effekt evaluering, mens analysene i kapittel 3 er en bredt anlagt deskriptiv studie. Det kan også påpekes at evalueringen zoomer inn på de flyktningene som ankom i den perioden da intro ble etablert, mens de deskriptive analysene benytter seg av data fra en betydelig lenger periode. Beskrivelsen av gjennomsnittsforløpene for forskjellige ankomstkohortenes i kapittel 3 indikerer at, blant asylsøkerne som kom etter 2003, er andelen som deltar i ordinær utdanning klart høyere i de senere kohortene.