Hilde Lidén, Berit Aasen, Marie Louise Seeberg og
Anne Balke Staver
Bosetting av enslige mindreårige innebærer et kommunalt ansvar for å vurdere og å tilby omsorg og oppfølging. Denne rapporten tar for seg kommunenes tjenestekjede og innsats ved bosetting og ved overgangen til at ungdommene selv skal klare seg ved avsluttet oppfølging. I perioden 2014 til i dag har det blitt bosatt 3850 enslige mindreårige flyktninger i norske kommuner.
Kommunene får statlige tilskudd inkludert stykkprisfinansiering for hver enslig mindreårig flyktning i inntil fem år eller til de er fylt tjue år. Kommunene velger selv hvilke ordninger de har for å ivareta bosettingsoppdraget.
Forskningsprosjektet har bestått av fire delstudier, en studie av det bosettingsforberedende arbeidet, en studie av bosetting og botiltak, en skolestudie og en vergeundersøkelse. Vi har også undersøkt hvordan kommunene forankrer bosettingsarbeidet administrativt, finansieringsordningens betydning for botiltak, enslige mindreåriges overgang til å bli myndige og til å avslutte kommunenes oppfølging, og samarbeidet innad i tjenestekjeden.
Det bosettingsforberedende arbeidet
Den første studien undersøker informasjonsflyten i den bosettingsforberedende fasen. Vi har særlig vurdert kartlegging, informasjonsoverføring og medvirkning. Kartlegging av enslige mindreårige asylsøkere under 15 år er lovregulert, mens kartlegging av dem mellom 15 og 18 år er styrt gjennom Utlendingsdirektoratets rundskriv og veiledere. Kartleggingen av de yngste er mer faglig solid, mens den varierer i større grad for den eldre aldersgruppen. Informasjonsflyten har blitt påvirket av omorganisering og innføring av nytt saksbehandlingssystem i Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi). Kommunene uttrykker behov for mer omfattende informasjon og vurderinger enn det som er tilgjengelig for dem gjennom IMDinett og behov for å gå i dialog med IMDi om bosetting. En tolkning av funnene er at digitaliseringen har hatt som bieffekt at kommunene oppfatter relasjonen mellom dem og sentralmyndighetene som mindre likeverdig enn tidligere. Vi finner også at det er noe ulike oppfatninger av hva som er det viktigste å ta hensyn til når det gjøres vedtak om bosetting – at bosettingen skjer raskt, at den som bosettes, passer inn i kommunenes botiltak, at barnets behov blir ivaretatt. Et siste spørsmål er hvordan barnets medvirkning skal ivaretas i denne prosessen.
Kommunal forankring og finansiering
I studien av hvilken etat og enhet som har ansvar for bosetting og botiltak i kommunen, finner vi at nær halvparten sier dette ligger under barnevernet, og som nummer to kommer flyktningtjenesten. Det er en klar trend i retning av å flytte ansvaret for bosetting vekk fra barnevernet og til andre etater i kommunen. Dagens finansieringsordning slår ulikt ut for kommunen når det gjelder kostnadene knyttet til botiltak. Vel en tredjedel av kommunene i vår undersøkelse mener at den nye ordningen dekker utgiftene, mens litt under en tredjedel mener at den ikke gjør det. Endringene i finansieringsordning skjedde samtidig med at det ble en sterk reduksjon av mindreårige som skulle bosettes. Gjennomsnittsalderen på de bosatte har gått opp, og flere er på vei inn i voksenlivet og forlater bofellesskapene. De aldersavhengige tilskuddsnivåene der kommunene får høyere sats for den yngste aldersgruppen, har fått støtte i tidligere studier, men våre eksempelkommuner opplever dette som feil differensiering, fordi de mener at utgiftene knyttet til de mindreårige blir større jo eldre de blir.
Botiltak og overgang til voksenliv
Gjennom botiltakene i eksempelkommunene har vi undersøkt botiltakene ut fra hvordan de ivaretar enslige mindreåriges behov for et hjem og for forankring, relasjonsbygging, læring og medbestemmelse. Vi har løftet fram særlig to områder for videre innsats for å styrke botiltakene i kommunene. Det ene gjelder en mer systematisk tilnærming til de ulike formene for læring som foregår med utgangspunkt i botiltakene, og som legger grunnlaget for å skulle klare seg på egen hånd og delta i samfunnet. Det andre forholdet er strukturer for medvirkning, både i form av den daglige innflytelsen i botiltak som hjem og i form av praksiser som sikrer dem medvirkning i viktige administrative avgjørelser som angår dem. Slike strukturer er godt utviklet i enkelte kommuner, men er lite utviklet i andre. Kommunene er i dag ikke pålagt å ha tilsyn med botiltak. Dette er også et forhold som må ivaretas.
Vi finner at de enslige mindreårige flyktningene har liten kontakt med norske jevnaldrende og lite sosialt nettverk ut til andre i lokalsamfunnet. Både respondentene i kartleggingsstudiene og informantene fra eksempelkommunene peker på at det å bidra til at de enslige mindreårige flyktningene får bedre sosialt nettverk, er en av hovedutfordringene i bosettingsog integreringsarbeidet, og at det må settes inn en større innsats for å lykkes med dette.
I de fleste land er ungdommers overgang til voksenlivet et familieanliggende, der familiens medvirkning og ressurser er vesentlig for når ungdommen flytter ut, og hvor den flytter. I de nordiske velferdsstatene er det innført mange offentlige ordninger som gjør at ungdom kan flytte for seg selv når de starter på høyere utdanning. Slike offentlige ordninger er viktige også for enslige flyktninger som skal etablere seg. Vi har undersøkt erfaringene ungdommene har med tiden da oppfølgingen de får fra kommunen, reduseres og blir avviklet. Vi finner at endringer i botiltak ikke nødvendigvis skjer når de blir 18 år, men i perioden før de er 20 år. En del kommuner bruker imidlertid 18 år som milepæl og som en anledning til å endre bo – tiltaket, og da til at de flytter på en hybel. Hvor lenge den mindreårige har vært bosatt, vil ha betydning for hvor forberedt vedkommende er til å flytte for seg selv. Selve overgangen til å bo alene beskriver mange som stor; de sover dårlig og opplever ensomhet. I tillegg til praktiske og relasjonelle forhold er det viktige ferdigheter og systemkunnskap som må være på plass for å klare seg på egen hånd. God språkbeherskelse er også avgjørende før de flytter for seg selv. Mange, men ikke alle, ungdommer opplever det økonomiske ansvaret som utfordrende. Viktige suksessfaktorer er nære vennskap og stabile voksenrelasjoner, opparbeidet hverdagsmestring, økonomiferdigheter, sosialt nettverk og tro på at utdanningen vil lykkes. Verger trekker fram behovet for å utvide perioden ungdommene har verge, til de er 20 år. Mange ungdommer står da fortsatt i kompliserte prosesser for å søke fornyelse av oppholdstillatelse eller statsborgerskap.
Skole og utdanning
Skole og opplæring er av avgjørende betydning både for den sosiale integreringen her og nå og for at unge flyktninger skal komme seg videre i utdanning og jobb. Vi har sett nærmere på opplæringssituasjonen for enslige mindreårige flyktninger i ulike aldre i fire eksempelkommuner. Vi finner også en spenning mellom ungdommenes ønske om rask progresjon og de voksnes, lærernes, bofellesskapenes og karriereveiledernes vurderinger av hva som må være på plass for at den enkelte skal kunne fullføre utdanningsløpet. En del opplevde også at hverdagen ga lite praktisk språktrening, og dette gjør at både språklæring og fagtilegnelse går langsomt. Det kom også fram behov for samarbeid på mer overordnet nivå for å se på alternative løsninger om særlige utfordringer som fravær, tilpasset opplæring og det å utvikle tiltak i skolene som kan støtte opp om elevenes utdanning. Slikt samarbeid oppleves vanskelig å få til fordi det er snakk om mange aktører på både kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Vi ser også behov for å styrke alternative utdanningsforløp som kan gi andre veier inn i arbeidslivet for de ungdommene som har lite skolebakgrunn og står i fare for å droppe ut av grunnskole eller videregående skole.
Vergenes innsats
Barn som kommer alene til Norge og søker om beskyttelse (asyl), har rett til å få oppnevnt en representant i Norge som bistår den mindreårige så lenge vedkommende er i asylprosessen. Etter at et barn har fått innvilget opphold, får det oppnevnt en verge som i tillegg til å bistå i juridiske saker skal tilse at barnet får passende omsorg, bosted, utdanning, språklig støtte og helsestell. Fylkesmannen i det fylket barnet bor, har ansvar for å oppnevne verge for barnet.
Vergeoppdraget er sammensatt og utfordrende. Verger utformer vergerollen ulikt. Vi kan grovt skille mellom verger som er tett på vergebarnet, og verger som har kontakt sjeldnere, og da av en mer forretningsmessig art. Både verger og kommuner uttrykker verdien i at vergeoppdraget ivaretas som frivillig innsats der kvaliteten ligger i motivasjonen om å gjøre en innsats for barn og unge i en sårbar situasjon. Likeledes mener både vergene og kommunene at det er stort behov for at vergenes mandat blir gjort bedre kjent blant kommunens tjenesteytere. Vi finner en reell uenighet blant verger og mellom verger og fylkesmennene om hvordan mandatet kan og skal utføres. Den videre veien, slik vi ser det, er å videreutvikle en bred og felles forståelse for hva vergearbeidet innebærer, og å sette av nok ressurser til kompetansebygging. Innsatsen må verdsettes, men det er også vesentlig at det blir innført rutiner for tilsyn og kontroll.
Tjenestekjeden og samarbeid
Kommunens innsats overfor enslige mindreårige flyktninger er ikke bare avhengig av hver enkelt tjenesteyters innsats, men også av hvordan de koordinerer tjenestene sine. Samarbeidet foregår både gjennom ulike samarbeidsfora på leder- eller tiltaksnivå og som mer uformelt samarbeid om enkeltbarn eller kontakter mellom instanser. Halvparten av kommunene har iverksatt ansvarsgruppe rundt det enkelte barnet, der saksbehandler i barnevernet, leder av bofellesskap eller oppfølgingsteam, kontaktlærer og eventuelt helsetjeneste har jevnlige møter sammen med ungdommen for å evaluere oppfølging og drøfte nye behov. Når representantene for kommunene vurderer dagens tjenestetilbud, er det det psykiske tjenestetilbudet som kommer dårligst ut. Bare én av ti vurderer dette tilbudet som godt. Mange kommuner mener at kompetansebygging er et viktig område for å bedre tjenestetilbudet. Andre viktige innsatsområder er å styrke skoletilbudet og helsetilbudet, å legge til rette for økt medvirkning og å gi ungdommene bedre jobbmuligheter. Nesten halvparten mener at bedre økonomiske rammevilkår for kommunen kan bidra til bedre tjenester.
Vi ser at egne tilpassede tiltak overfor enslige mindreårige flyktninger er formålstjenlig i mange sammenhenger, men ser også at det er grunn til å vurdere kritisk om tiltak i større grad kan samkjøres og integreres i ordinære ordninger og tiltak for ungdom generelt. Dette gjelder for eksempel skoletilbud, der kombinasjonsklasser på videregående skoler er et eksempel på tiltak som kan motvirke segregering. For barnevernet og dem som arbeider med oppfølging av ungdom, for eksempel i Nav, er det viktig å bygge opp robuste fagteam og videreføre kompetanse i arbeid ved botiltak og ettervern, der hvem som trenger bistand, kan variere over tid.
Emneord Enslige mindreårige flyktninger, botiltak, ettervern, skole, verger, medvirkning