Lokalvalg og lokalt folkestyre

I den offentlige debatten stilles det stadig spørsmål ved lokaldemokratiets vitalitet. Denne boka belyser spørsmålet fra et medborgerperspektiv: Hvordan ser lokaldemokratiet ut fra innbyggernes synsvinkel? Datamaterialet hentes hovedsakelig fra Lokalvalgsundersøkelsen som ble gjennomført ved kommune- og fylkestingsvalget i 2003.

Et av målene er å rapportere valgets utfall og analysere bakgrunnen for resultatet. Dessuten settes et søkelys på nye trekk ved valget. En ny valgordning ble introdusert i 2003, og direkte valg av ordfører, elektronisk stemmegivning og separat valgdag (Nittedal) ble prøvd ut. Men lokaldemokratiet er mer enn lokalvalg. Flere kapitler tar for seg ulike former for politisk deltakelse i lokalsamfunnet. Medborgernes aktivitet utfolder seg på mange arenaer, gamle som nye. Lokalavisene hører til en gammel arena, internett til en ny. Dessuten settes søkelyset på deltakelsen til en ny sosial gruppe, de ikke-vestlige innvandrerne. Den siste gruppen kapitler dreier seg om lokaldemokratiets legitimitet. Her diskuteres blant annet ulike oppfatninger av lokaldemokratiet, der borgerrollen settes opp mot brukerrollen. Dessuten drøftes den fallende valgdeltakelse med utgangspunkt i normen om borgerplikt. Er den synkende valgdeltakelsen et resultat av at borgerplikten gradvis dør ut med de gamle generasjonene? Endelig analyseres innbyggernes holdninger til ulike stridsspørsmål knyttet til kommunal organisering: kommunesammenslutning, markedsreformer og forholdet mellom stat og kommune.

At valgdeltakelsen ved kommunevalg har sunket nesten uavbrutt de siste 40 årene, er det mest iøynefallende utviklingstrekket ved norsk lokaldemokrati. En rekke tiltak er prøvd ut for å få opp deltakelsen. Direkte ordførervalg og elektronisk stemmegivning i valglokalet er blitt godt mottatt av innbyggerne i forsøkskommunene, men har ikke hatt noen særlig effekt på valgdeltakelsen. Forsøket med egen valgdag i Nittedal førte derimot til et sterkt fall i valgdeltakelsen. Går vi til deltakelse utenom valg, blir ikke bildet særlig lysere ved første blikk. Ny teknologi blir ofte omtalt som et redskap for demokratisk fornyelse, men elektronisk deltakelse er hittil en aktivitet for de få. På samme måte er det relativt få som deltar aktivt i debattene i den lokale offentligheten, slik de utspiller seg i lokalavisene. De fleste inntar tilskuerens rolle.

En form for valgdeltakelse er imidlertid økende: Velgerne bruker i større grad muligheten til å stemme på enkeltpersoner. Ved valget i 2003 var dette for første gang mulig også ved fylkestingsvalg. Endringene i valgordningen fikk imidlertid beskjedne konsekvenser for utfallet av personutvelgingen, uansett om man ser på fylkestingsvalget eller kommunevalget. Velgernes personstemmegivning hadde – både før og etter reformen – betydelig innflytelse over hvem som ble valgt inn i kommunestyrene. Velgerne avgjorde mandattildelingen for seks av ti representanter. Velgernes personstemmegivning har hatt særlig betydning for ikke-vestlige innvanrere.

Er den fallende valgdeltakelsen et tegn på en utbredt misnøye med lokaldemokratiet? Kort sagt er svaret nei. Tvert imot sier de fleste seg nokså fornøyde med måten lokaldemokratiet fungerer på i sin kommune. Selv om deltakelsen synker, er det fortsatt sterk oppslutning om normen om stemmegivning som borgerplikt. Lokaldemokratiets legitimitet kan imidlertid ikke sees isolert; det er viktig å ha sammenligningspunkter: Er tilliten til lokaldemokratiet høyere eller lavere enn tilliten til andre institusjoner? Sammenligner vi med det rikspolitiske nivået, kommer lokaldemokratiet godt ut. Tilliten til lokalpolitikere og lokale politiske institusjoner er høyere enn tilliten til rikspolitikere og nasjonale politiske institusjoner. Opinionen ser også ut til å ville gi mer makt til det lokale nivået.

Et sentralt argument i debatten om lokalvalgene har vært at det lokale overkjøres av rikspolitikken. Et flertall av velgerne mente likevel at valgkampen i kommunen var mest preget av lokale saker, og rundt halvparten la mest vekt på lokale saker eller personer da de valgte parti. Omfanget av stemmedeling mellom kommunevalg og fylkestingsvalg, og mellom kommunestyrevalg og ordførervalg i kommuner med direkte ordførervalg, peker også på at lokal stemmegivning er langt mer enn en gjenspeiling av rikspolitisk partipreferanse. Lokaldemokratiet fungerer på ganske forskjellige måter i store og små kommuner. I mindre kommuner oppfattes valgkampen som mer lokal, og lokale forhold blir viktigere for stemmegivningen. Selv om erfaringene fra Nittedal peker på mulige motsetninger mellom lokal valgkamp og høy aktivitet, er det lokale fokuset i de små kommunene slett ikke noe hinder for høy politisk deltakelse. Ikke bare deltakelsen, men også tilliten til kommunestyret, ordføreren, lokalpolitikere generelt og kommuneadministrasjonen, blir høyere dess mindre kommunen er. Den politiske kulturen i små kommuner framstår som konsensusorientert, og dermed blir det lite politisk debatt i lokalpressen. De små kommunenes særpreg kan ha betydning for debatten om kommunesammenslåing. Så lenge det er innbyggerne i mindre kommuner som vurderer sin kommune mest positivt, vil det være vanskelig å samle oppslutning om å slå disse kommunene sammen og danne større enheter.

Det viser seg at det norske lokaldemokratiet i praksis stemmer bedre overens med konkurransedemokratiets normer enn med de mer deltakelsesorienterte alternativene. Kommunene er flinkere til å presentere informasjon på internett enn til å legge til rette for dialog, og de lokalpolitiske avisdebattene bidrar til tydeliggjøring av uenighet og klargjøring av alternativer. Når folk blir spurt om hva slags lokaldemokrati de ønsker, er det viktigste kjennetegnet ved et godt lokaldemokrati at de folkevalgte tar hensyn til innbyggernes meninger.

Har man for høye idealer om deltakelse, blir man skuffet når virkeligheten viser seg ikke å stemme med idealene. I det siste har dette vært særlig tydelig når det gjelder internett, der optimistene har trodd at elektronisk deltakelse skulle revolusjonere demokratiet. Folk har jevnt over neppe noe ønske om å være så aktive – og hvis engasjementet er svakt, hjelper det ikke at nye redskaper for deltakelse blir tilgjengelige. De fleste vil nok ha lydhøre lokalpolitikere som følger folkets vilje, men helst uten at de trenger å engasjere seg så sterkt selv. Derfor bør en være forsiktig med å sette opp høy deltakelse som eneste målestokk når en skal vurdere det norske lokaldemokratiet. Særlig gjelder dette de mer arbeidskrevende deltakelsesformene. Når forventningene er høye – og ikke blir innfridd – kan en lett komme til å undervurdere den deltakelsen som faktisk finner sted. Riktignok er det et mindretall som engasjerer seg aktivt i lokalpolitikken. Men denne innsatsen er, samlet sett, slett ikke liten. Og lokaldemokratiets legitimitet ser ut til å være relativt høy, også blant dem som ikke deltar selv. Lokaldemokratiet i Norge står overfor mange utfordringer, men sett fra innbyggernes synsvinkel er det bedre enn sitt rykte.