Anne Britt Djuve og Hanne C. Kavli
Vi har i dette prosjektet oppsummert – og diskutert – foreliggende kunnskap om introduksjonsprogrammet. Oversikten er organisert i fire deler, knyttet til kunnskap om programmets implementering, resultater, brukererfaringer og etikk. Avslutningsvis kommenterer vi, innenfor hvert av disse områdene, hva vi mener er videre kunnskapsbehov.
Implementering
Introduksjonsordningen innebar betydelige omlegginger i det kommunale integreringsarbeidet i løpet av nokså kort tid. Mye av implementeringen har med andre ord gått bra. Samtidig gjenstår betydelige utfordringer, særlig knyttet til etablering av heldags- og helårs tilbud og individuell tilpasning av program. Disse utfordringene er igjen knyttet til at den lokale tiltaksvifta i mange kommuner ikke gir tilstrekkelig utvalg i relevante kvalifiseringstilbud. Det er også noen utfordringer knyttet til innslusing i program – noen grupper har nokså lav deltakelse – og til at introduksjonsstønaden skal bli et reelt alternativ til sosialhjelp. Vi finner dessuten betydelig lokal og individuell variasjon i hvordan og i hvilken grad brukermedvirkning praktiseres.
Resultater
Mellom ett og to år etter avsluttet introduksjonsprogram er noe over seks av ti tidligere deltakere i arbeid og/eller under utdanning. Menn har bedre resultater enn kvinner, unge har bedre resultater enn eldre, og noen landgrupper utmerker seg med vedvarende bedre – eller dårligere – resultater enn gjennomsnittet. Det er grunn til å anta at introduksjonsordningen sett under ett er mer effektiv enn den kvalifiseringsinnsatsen som ble gjort før ordningen ble innført. Samtidig varierer resultatene til dels betydelig mellom kommuner. Noe av dette skyldes egenskaper ved deltakerne og trekk ved kommunen, men også etter at (noe av) dette er tatt hensyn til, presterer noen kommuner bedre enn man skulle forvente gitt forutsetningene – og andre dårligere. Det er dermed nærliggende å anta at kommunenes integreringsarbeid holder ulik kvalitet. Hva vet vi egentlig om hva det er de «beste» kommunene gjør? Hva er det som virker?
Vi vet at resultatene i noen grad er knyttet til kjennetegn ved den lokale tiltaksvifta. Særlig arbeidsretting, heldagstilbud (med høy kvalitet) og god individuell oppfølging ser ut til å ha god effekt. Kommuner som har prioritert samarbeid med frivillig sektor, kan også vise til noe bedre resultater for deltakerne når det gjelder utvikling av sosialt nettverk, selv om det her skal tilføyes at samarbeid med frivillig sektor gjerne har vært prioritert først og fremst i kommuner som har andre og mer sentrale samarbeidsrelasjoner godt på plass. Hvor programmet er organisatorisk forankret, ser imidlertid ikke ut til å ha noen betydning. En nærliggende fortolkning er at det er en svak sammenheng mellom organisering og den lokale tiltaksvifta: Det er ikke organisering i eller utenfor NAV, eller i Voksenopplæringen (VO), som er avgjørende for om det finnes gode og tilpassede lokale tiltak.
De lokale tiltaksviftene har gjerne utviklet seg over tid og har vært styrt av ulike lokale forutsetninger og behov. I noen kommuner passet antakelig introduksjonsprogrammet bedre inn i det systemet som allerede var utviklet, enn i andre. Endringer i slike systemer kan være en tidkrevende prosess. Djuve et al. (2011) peker på at det er et misforhold mellom makt og ansvar på flyktningefeltet: Programrådgivere har stort ansvar for å sy sammen gode program for sine deltakere, men har som regel begrenset innflytelse på den lokale tiltaksvifta. Graden av overordnet statlig koordinering av innholdet i introduksjonsordningen er svært liten, samtidig som ansvaret er spredd på en rekke ulike aktører: flyktningetjeneste, NAV, VO, boligkontor, barnehagesektor og utdanningssektor. Dermed blir mange programrådgivere og ledere for lokale introduksjonsprogram henvist til tidkrevende øvelser i samarbeid og koordinering uten at noen har makt og myndighet til å skjære igjennom. Flere av studiene tyder på at nettopp programrådgiverens kapasitet kan bidra til å forklare noe av variasjonene i kommunenes resultater. I et slikt system kan personlige egenskaper, kontakter og nettverk få stor betydning.
Deltakeres erfaringer
Å kartlegge brukernes erfaringer og opplevelser av det tilbudet de har fått, er viktig både av etiske årsaker og fordi brukernes innspill kan bidra til å gjøre programmene mer motiverende, mer treffende og i siste instans – mer effektive. De etiske aspektene ved kvalifiseringsarbeidet er tema for neste kapittel. Her har vi sammenfattet brukererfaringer fra en rekke studier innenfor både introduksjonsprogrammet og norskundervisningen. Ambisjonen har vært å løfte fram erfaringer og refleksjoner som ser ut til å være gjennomgående i flere ulike undersøkelser.
Gjennomgangen av de intervjuene som er gjort blant deltakere i introduksjonsordningen og i norskundervisningen de siste 10–15 årene, forteller langt på vei den samme historien, men viser også at deltakernes opplevelser og vurderinger av tilbudet de får, kan variere. Koblingen mellom deltakelse og økonomisk støtte oppleves av de fleste som rimelig så lenge regelverket er klart og utøves likt. Deltakernes erfaringer tilsier imidlertid at det fortsatt utvises et visst skjønn på dette området, noe som kan oppleves som ulik behandling av ellers like tilfeller og derfor som urettferdig. Mange setter pris på tett oppfølging, men det finnes også eksempler på at den kan bli for tett. Andre etterlyser mer kontakt med og tilgang til programrådgiver eller lærere. Det finnes lite kunnskap om hvorvidt deltakerne kjenner sine rettigheter i situasjoner der de har behov for å klage på det tilbudet de får. Opplevelsen av muligheten for medvirkning varierer også betydelig og kan, som vi kommer inn på i kapittel 2, både handle om at deltakere har ulike ønsker om å påvirke programmet og ulike muligheter. Blant brukerintervjuene i undersøkelsene vi har studert, finnes eksempler både på deltakere som føler seg totalt overkjørt, og på deltakere som opplever at de har fått fullt gjennomslag. Om heldagsprogram oppleves som for mye, for lite eller akkurat passe, påvirkes av hvor mye deltakerne må ta ansvar for utenfor programtiden, deltakernes øvrige kapasitet for å delta i et omfattende program og av kvaliteten på tilbudet. De fleste mener at norskferdigheter er viktig, men flere studier tyder på at det er etterspørsel etter mer muntlig norsktrening, mindre egentid til lekser og større differensiering ut fra ferdigheter.
Deltakere som har vært i språk- eller arbeidspraksis, har blandede erfaringer. Noen satte stor pris på en mer praktisk rettet læringsform og muligheten til samtidig å få lære mer om særtrekk ved norsk arbeidsliv. Blant dem som var kritiske, kom særlig fire momenter opp: dårlig kvalitet på opplæringen, ønske om større bredde i tilbudet av praksisplasser, kritikk av hvordan kombinasjonen av skole og praksis ble organisert, og ønske om å slippe praksis for å kunne prioritere et mer skolerettet løp. Blant deltakere som startet med basisundervisning, grunnskole eller videregående skole i løpet av programperioden, var motivasjonen for skoleløpet gjennomgående høy, men for en del også preget av bekymring for å få nok tid til skolen og for økonomien. Blant deltakere med høy utdanning var mange opptatt av kvaliteten på undervisningen og på varierende kompetanse i hjelpeapparatet i å veilede høyt utdannede personer videre fram mot godkjenning og eventuell supplering av tidligere utdanning.
Etikk
Både nasjonalt og internasjonalt har det vært reist kritikk mot bruk av økonomiske sanksjoner for å oppnå økt deltakelse i kvalifiseringstiltak. Kritikerne hevder blant annet at slike sanksjoner er en innskrenking av sosiale rettigheter, at de representerer en illegitim og illiberal inngripen i personlig autonomi, og at tiltakene kan virke mot sin hensikt ved å gjøre deltakerne mindre motivert for læring. Tilhengere av aktiveringspolitikk mener på sin side at slik politikk kan være et godt tiltak for å motvirke passivitet og klientifisering, og at det å forvente motytelser for inntektssikringen snarere er en måte vise gjensidighet og respekt på enn at det er en krenkelse av sosiale rettigheter. Dessuten kan det tenkes at en viss inngripen i personlig autonomi kan forsvares dersom man samtidig vinner noe i form av økt kunnskap og eller overgang til arbeid og utdanning. Vi argumenterer for at disse spørsmålene ikke kan besvares uten å hente inn empiri: For å vurdere de etiske aspektene ved introduksjonsordningen trenger vi kunnskap om deltakernes erfaringer og om resultatene fra programmet.
Videre kunnskapsbehov
I siste kapittel har vi, med utgangspunkt i foreliggende forskning, løftet fram det vi mener er de mest sentrale kunnskapshullene knyttet til introduksjonsordningen. Etter ti år med introduksjonsordningen vet vi en god del om hvordan den har blitt implementert og organisert, og hva som er og har vært de største utfordringene i implementeringsarbeidet. Vi vet også noe om hva som er effektive og mindre effektive arbeidsmetoder med hensyn til overgang til arbeid og utdanning, men her er kunnskapen mer usikker. Vi må forvente at implementering og resultater henger sammen: Dersom ordningen ikke implementeres etter hensikten, er det mindre sannsynlig at man oppnår de forventede resultatene. Vi finner noen tendenser til dette; enkelte studier finner at manglende heldagstilbud og svak arbeidsretting gir dårligere resultater. Men kunnskapen om sammenhengene mellom implementering og resultater er altså ikke veldig sikker. Vi vet enda mindre om sammenhengene mellom brukermedvirkning og resultater.
Implementering, organisering og arbeidsmetoder i introduksjonsprogrammet har utviklet seg underveis, noe som gjør at sammenhengene kan se annerledes ut i dag enn det de gjorde for fem og ti år siden. Dette kan bidra til sprikende funn. Mangelen på sikker kunnskap har dessuten sammenheng med at effektevaluering er vanskelig og kostbart. Siden det ikke finnes noen kontrollgruppe som deltakerne i introduksjonsprogrammet kan sammenliknes med, må evalueringene skje i form av sammenlikninger mellom kommuner snarere enn i form av sammenlikninger av program/ikke-program. Det medfører en høy grad av kompleksitet i studiene; de må omfatte grundig kartlegging og registrering av kjennetegn ved deltakerne og av deres erfaringer, lokale forhold i arbeidsmarkedet, innhold og kvalitet i tiltakene, saksbehandlerholdninger og -praksis, brukermedvirkning osv. Skal man finne sikre sammenhenger, kreves det dessuten et stort antall deltakere og kommuner i studien. Mangelen på sikre funn i tidligere studier kan ha sammenheng med at det ikke har vært satt av tilstrekkelig med ressurser til å dekke denne kompleksiteten på en tilfredsstillende måte. Dersom man ønsker sikrere kunnskap, kan det derfor være grunn til å gjennomføre færre og større undersøkelser framfor mange og små.