Miriam Latif Sandbæk og Anne Britt Djuve
Temaet i denne rapporten er hvordan NAVs AMO-kurs for innvandrere kan utformes slik at målet om overgang til arbeid oppnås i størst mulig grad. AMO-kurs er et av de hyppigst brukte arbeidsmarkedstiltakene i NAV, men det foreligger så langt lite forskning på disse kursene. Datagrunnlaget for rapporten består av 38 kvalitative dybdeintervjuer med deltakere på AMO-kurs, kursleverandører, arbeidsgivere som tilbyr praksisplasser, og ansatte i NAV lokal og NAV tiltak. Gjentatte intervjuer med deltakere på AMO-kurs utgjør en sentral del av datamaterialet. Hensikten med prosjektet er ikke primært å fokusere på de enkelte aktørene for seg. Ved å se de ulike aktørenes oppfatninger i sammenheng ønsker vi å identifisere gode arbeidsmetoder, barrierer mot bedre måloppnåelse og å undersøke mulighetene for å implementere de gode grepene mer systematisk.
AMO-kurs med praksis er et tiltak som involverer flere ulike aktører. NAV tiltak er ansvarlig for å lyse ut og kontraktstildele AMO-kursene og for å oppdatere de lokale NAV-kontorene om kursporteføljen. Private kursleverandører konkurrerer om anbud NAV tiltak legger ut, og leverer kurskonsepter ut fra konkurransegrunnlaget NAV tiltak definerer. Kursleverandørene har normalt ansvar for å utforme og gjennomføre under- visning i den teoretiske delen av kurset, for formidling til praksis og for oppfølging av deltakeren underveis. Arbeidsgivere som tilbyr praksisplass, har på sin side ansvar for opplæring og oppfølging av deltakerne mens de er i praksis. Saksbehandlere ved NAV- kontorene har ansvar for å veilede arbeidssøkere om NAVs tilbud samt vurdere hvilke arbeidssøkere som skal søkes inn på hvilke tilbud. Hvorvidt man lykkes med målset- tingen om at AMO-kurs skal hjelpe deltakerne over i jobb, er med andre ord avhengig av innsatsen til flere aktører med ulikt ansvarsområde i prosessen. I tillegg avhenger det selvsagt av deltakerne selv. Målgruppa for AMO-kursene vi ser på i dette prosjektet, er innvandrere som står utenfor arbeidsmarkedet. De utgjør en svært heterogen gruppe. Kursdeltakernes eventuelle overgang til jobb blir et resultat av kombinasjonen av egen- skaper ved deltakeren – som deres kompetanse og hvilke strategier de selv har til å søke jobb – og av hvilken bistand de får fra NAV, kursleverandører og arbeidsgiverne hvor de er i praksis. Rapporten viser at det er store variasjoner her, både blant deltakerne, i tjenestetilbudet fra NAV og blant kursleverandører og arbeidsgivere.
For å svare på spørsmålet om hva som kjennetegner gode AMO-kurs med praksis for innvandrere, har vi valgt å følge deltakere fra to AMO-kurs med høy suksess målt i overgang til arbeid. Kursene Kafé og kantine med praksis og Pleie og omsorg for minoritetsspråklige ble valgt ut på bakgrunn av informasjon fra NAV tiltak Oslo, om AMO-kurs som de mener utmerker seg positivt med hensyn til resultater for overgang til arbeid. Hensikten har ikke vært å evaluere kursene, tanken har vært å følge deltakere fra kurs med gode resultater og på denne måten identifisere hva det er ved disse kursene som fungerer godt.
Tilpasning av kursinnhold til muligheter i arbeidsmarkedet framstår som en helt sentral suksessfaktor. AMO-kurs med praksis består av både en teoriopplæringsdel og et praksisopphold hos en arbeidsgiver. Vårt inntrykk fra de to kursene vi har sett på, er at opplæringen er av god kvalitet og relevant for de arbeidsoppgaver som deltakerne er ment å utføre. Deltakerne får med andre ord kvalifisering gjennom kurset. Det er likevel vanskelig å fastslå hvor avgjørende denne opplæringen er for muligheten til å få jobb. Koblingen mellom deltakere og arbeidsgivere som tilbyr praksis, ser ut til å være svært viktig. Både NAV og kursleverandører forteller at flertallet av deltakerne som får jobb, kommer i arbeid enten hos arbeidsgiver de har vært i praksis hos, eller via denne arbeidsgiverens nettverk. Samtidig er det klare forskjeller i arbeidsgiveres motiver for bruk av praksisplassordningen og i deres innstilling til å ansette deltakere fra denne typen tiltak. Noen bruker ordningen for å rekruttere nye ansatte, for andre er det først og fremst en kilde til gratis arbeidskraft. Utvalg av arbeidsgivere som ønsker å bruke praksisordningen til å rekruttere ny arbeidskraft, framstår derfor som et av de viktigste grepene for god bruk av ordningen.
Resultatene selv på disse kursene har vist seg å ikke være udelt positive. Mest alvorlig er det at formelle krav i Sykehjemsetaten i Oslo kommune (norskprøve 3 skriftlig og muntlig for å få jobb overhodet og krav om helsefagarbeiderutdanning for å få fast jobb) legger klare begrensninger for hva slags arbeid deltakerne kan få gjennom kurset. Mange av dem som får jobb, er ringevikarer med lite og varierende arbeidstid per uke. Dette kommer ikke fram fra kursleverandørs rapportering av resultatene, som bare viser til at over 60 prosent går videre i jobb. NAV tiltak opererer med en mer detaljert rapportering av resultater for overgang til arbeid, men det er behov for en mer nyansert kartlegging av kursenes resultater og for en bedre kvalitetssikring av resultatene.
I intervjuene vi har gjort i dette prosjektet, går spørsmålet om deltakernes motiva- sjon igjen som tema både hos NAV, kursleverandører og ikke minst hos arbeidsgivere, men også hos deltakerne selv. Det ser ut til at det i mange tilfeller legges større vekt på AMO-kursdeltakernes motivasjon for å komme i jobb enn på kvaliteten på AMO- kursene og på ansvaret henholdsvis NAV tiltak, NAV-kontorene og kursleverandører har for sine respektive deler av dette. Det er også i liten grad lagt vekt på arbeidsgivere og deres motiver for og praksis rundt bruk av praksisplassordningen og eventuelt ansettelse av praktikantene. Vi opplever at betydningen av deltakernes motivasjon ofte tillegges en overdreven betydning, noe som kan bidra til en individualisering av barrierer som ligger på systemnivå. Det er ulike betingelser og barrierer knyttet til de forskjellige fasene deltakerne går igjennom: innsøking til kurs ved NAV-kontorene, opplæring hos kursleverandør, praksisopphold hos en arbeidsgiver og til sist jobb- søking/rekrutteringsprosessen. Dårlig matching av deltakere og kurs ser ut til å være en alvorlig utfordring og barriere mot bedre måloppnåelse. Arbeidsdelingen mellom NAV tiltak, de lokale NAV-kontorene, kurstilbydere og arbeidsgivere som tar imot praksisplassdeltakere, bidrar til at førstelinja i NAV har nokså lite kontakt med den enkelte bruker, begrenset innflytelse på hvem som havner på hvilket kurs, og mangelfull informasjon om hvordan kursdeltakelsen forløp, og hvilket utfall den fikk. I tillegg har mange saksbehandlere så mange brukere at tett oppfølging av hver enkelt blir en umulighet. Kurstilbyderne har tett kontakt i de ukene kurset varer, men har små forutsetninger for å sikre kontinuitet og oppfølging utover dette. I tillegg mangler de insentiver til å melde fra om de barrierene deres deltakere står overfor etter endt kurs, i overgangen til arbeid.