Denne rapporten bygger på en studie av policy og praksis knyttet til området tilrettelegging av informasjon for innvandrere innenfor sektorene NAV, skatt og helse. Studien har til hensikt å gi økt kunnskap om hvordan sentrale velferdsaktører formidler informasjon til brukere med innvandrerbakgrunn, hvilke utfordringer de står overfor i denne sammenheng og hvilke forutsetninger som ligger til grunn for å drive informasjonsformidling tilrettelagt for brukere med innvandrerbakgrunn. Studien er utført av ideas2evidence på oppdrag fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi).
Rapporten baserer seg på analyser av kvalitative intervju og fokusgrupper, samt gjennomgang av sentrale dokumenter og internettsider. Det er gjennomført kvalitative intervju med representanter fra Arbeids- og velferdsdirektoratet, Skattedirektoratet, Helsedirektoratet og Nasjonalt folkehelseinstitutt samt fokusgruppesamtaler med lokale tjenesteytere innenfor hver sektor.
Nedenfor gjengis noen av de viktigste funnene og anbefalingene fra studien.
HOVEDFUNN
- Innenfor alle de tre tjenestesektorene har det blitt tatt en rekke viktige initiativ de siste årene med fokus på tilrettelegging av informasjon for innvandrere. Likevel viser studien at sektorene har et stykke igjen før prinsippene i den nye statlige kommunikasjonspolitikken er tilfredsstillende implementert. Flere av manglene og utfordringene som er påvist i tidligere rapporter1 preger også situasjonen i 2011. Omfattende reorganiseringsprosesser kan være en medvirkende årsak til at utviklingen har gått noe saktere enn ønskelig.
- Noen av tiltakene som er innført de senere år inkluderer opprettelsen av Servicesenteret for utenlandske arbeidstakere (Skatteetaten) og Avdeling for minoritetshelse og rehabilitering (Helsedirektoratet). I tillegg har det vært en satsing på oversettelser innenfor alle sektorer, først og fremst til engelsk og polsk. Også innføringen av prinsippene for Klarspråk og etableringen av en tydelig språkpolicy i NAV og Skatteetaten er tiltak som har til hensikt å bedre kommunikasjonen med publikum.
- Vi har observert visse forskjeller i tilnærming og praksis mellom de tre tjenestesektorene, blant annet når det gjelder vurderingsgrunnlag og valg av formidlingskanal. Skatteetaten og NAV legger en kost-nytte vurdering til grunn for sine beslutninger, noe som innebærer at oversettelser og andre tiltak tilpasses de største gruppene ettersom dette gir størst effekt i form av sparte ressurser lokalt. Helsedirektoratet gjør tilsvarende kost-nytte vurderinger, men iverksetter også tiltak rettet mot grupper med spesielle behov. Når det gjelder formidlingskanal ønsker Skatteetaten og NAV å gjøre flest mulig brukere selvbetjente og satser derfor sterkt på utvikling av digitale tjenester. Brukere med mer utfordrende kommunikasjonsbehov skal følges opp av lokale kontor. Helsesektoren vektlegger i større grad én-til-én kommunikasjon mellom helsepersonell og bruker.
1Statskonsults rapporter fra 2006 og 2007 på oppdrag fra henholdsvis IMDi og UDI
- Lokalt bruker offentlige tjenesteytere et bredt spekter av virkemidler for å kommunisere med brukere med innvandrerbakgrunn: oversatt materiell, tolk, informasjonsmøter, egne ansatte med innvandrerbakgrunn og tredjepersoner som kommer i følge med bruker. Også lokalt er det variasjoner mellom sektorene. Blant annet anses oversatt materiell som et særlig viktig hjelpemiddel i Skatteetaten, mens tolk, som er det viktigste virkemidlet blant helsepersonell som ble intervjuet, er lite brukt. Både tolk og oversatt materiell er viktige virkemidler i NAV. For øvrig foregår kommunikasjonen innenfor alle sektorer i stor grad ved hjelp av improviserte løsninger, med bruk av tegnspråk, tegninger etc.
- Språklige og kulturelle barrierer, analfabetisme, manglende kunnskap om det offentlige systemet samt et tungt forvaltningsspråk, er grunnleggende utfordringer som påvirker kommunikasjonsprosessen mellom offentlige tjenesteytere og innvandrerbefolkningen.
- Studien viser at et stort informasjonsvolum, hyppige endringer og begrensede ressurser gjør det vanskelig for tjenesteytere på sentralt nivå å møte det store behovet for tilrettelagt informasjon. Manglende politisk satsing er også en begrensende faktor. Videre har vi observert at direktoratene i begrenset grad driver systematisk innhenting av informasjon fra brukerne og førstelinjen om hvilke tilretteleggingsbehov som finnes og hvordan tilretteleggingsverktøyene de utvikler faktisk fungerer.
- Lokale tjenesteytere møter også en rekke utfordringer i sitt arbeid. Studien viser blant annet at lokale tjenesteytere pålegges et stort ansvar for å tilrettelegge informasjon for personer med innvandrerbakgrunn, uten at det foreligger gjennomarbeidede planer, retningslinjer og standarder for hvordan førstelinjen skal møte de utfordringene de står overfor. Flere opplever også at de mangler verktøy, særlig overfor de mest vanskeligstilte brukerne. De ansatte ved lokalkontorene er derfor langt på vei tvunget til å sette sine egne lokale standarder og til å benytte en betydelig grad av improvisasjon i sitt arbeid med å møte brukernes informasjonsbehov. En del ansatte i førstelinjen opplever også svakheter i kommunikasjonen mellom sentralt og lokalt nivå, og at informasjonen om tilgjengelige verktøy og tilrettelagt informasjonsmateriale er noe mangelfull.
ANBEFALINGER
- Observasjonene som er gjort i denne studien tyder på at det er nødvendig med tydeligere prioriteringer i arbeidet med tilrettelagt informasjon, samt tiltak for å etablere en mer samordnet praksis innenfor den enkelte sektor.
- Vi anbefaler også at direktoratene innfører rutiner for mer systematisk informasjonsinnhenting i form av brukerundersøkelser og fokusgrupper, samt rutiner for evaluering av nye og eksisterende verktøy.
- Det er også behov for å forsterke informasjonsflyten fra sentralt til lokalt nivå om hvilke materiell og verktøy som er tilgjengelig.
- Et forbedret system for kompetanse- og informasjonsoverføring internt og mellom sektorene kan bidra til en bedre informasjonsflyt og en mer effektiv ressursbruk. Fokus på gode læringshistorier og deling av kompetanse og ressurser vil kunne gi en effektiviseringsgevinst og sikre mer helhetlige tjenester.
- Det er et klart behov for å styrke den tverrkulturelle kompetansen i førstelinjen. Dette innebærer blant annet økt kunnskap om kommunikasjon på tvers av kulturer samt økt kunnskap om kulturelle forskjeller og hvordan disse kommer til uttrykk i møtet mellom ansatt og brukere med innvandrerbakgrunn.
- Selv om skriftlig materiell har en begrenset rekkevidde, har oversatt materiell en viktig funksjon for mange i førstelinjen. Det er derfor behov for mer oversatt materiell – også på andre språk enn engelsk og polsk.
- Tolketjenesten bør videreutvikles for å øke tilgangen på kvalifiserte tolker. Interne retningslinjer for bruk av tolk innenfor de ulike tjenestesektorene er også anbefalt.
- Fordi mange etater har som mål å kanalisere så mange brukere som mulig over på selvbetjente nettjenester, er det av avgjørende betydning at disse utformes på en slik måte at de ikke utelukker brukere med begrenset digital kompetanse. Effektiv introduksjon til nettbaserte selvbetjeningsløsninger kan oppnås ved å styrke førstelinjen med dedikerte veiledere i publikumsarealet.
- Studien har også vist at det er et stort potensial for økt bruk av grupperettet informasjonsformidling, for eksempel gjennom informasjonsmøter. Dette gir en effektiviseringsgevinst sammenlignet med en-til-en kommunikasjon og i mange tilfeller også en kommunikasjonsgevinst.
- Det er et særlig sterkt behov for å styrke tilretteleggingstiltakene for de mest vanskeligstilte brukerne, dvs. brukere med svært begrensede språkkunnskaper, analfabeter eller personer med begrenset erfaring med skriftlig kommunikasjon. Dette bør gjøres ved i større grad å ta i bruk andre typer verktøy enn skriftlige, som film, illustrasjoner etc.