Bruk av tolk i Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV)
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) er nasjonal fagmyndighet for tolking i offent- lig sektor og iverksetter tiltak som skal styrke tolkingens kvalitet og øke tilgjengeligheten på kvalifiserte tolker. I samarbeid med relevante myndigheter gjennomfører IMDi årlige undersøkelser om bruk av tolk i deler av offentlig sektor. Målet med undersøkelsene er å skaffe gode indikatorer på tilstanden, øke bevisstheten hos offentlig ansatte om sam- menhengen mellom kommunikasjon og rettssikkerhet, og gi et faglig fundert utgangspunkt for igangsetting av tiltak. IMDi har hittil gjennomført undersøkelser om bruk av tolk blant fastleger (IMDi, 2007), i barne- vernet (IMDi, 2008), i straffesakskjeden (IMDi, 2009) og i grunnskolen i Oslo (IMDi, 2011).
Den siste undersøkelsen i denne rekken ble utført i 2010, der vi valgte å ta for oss bruk av tolk i Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV). Spørreundersøkelsen ble sendt til et tilfeldig utvalg på 40 prosent av målgruppen som var ansatt i NAV Lokalt, NAV Fylke, NAV Internasjonalt (herunder NAV Utland og NAV EØS), NAV Intro, NAV Arbeidsrådgivning, NAV Arbeidslivssenter og NAV Hjelpemiddelsentral. Utvalget bestod av 5148 respondenter, hvorav 3328 personer besvarte undersøkel- sen. Dette utgjør en svarrate på 65 prosent. Datagrunnlaget består i tillegg av tre fokus- gruppeintervjuer blant personer som hadde besvart spørreundersøkelsen.
NAV forvalter i hovedsak de velferdsgoder det norske samfunnet rår over, og har så å si hele befolkningen som brukergruppe. En hoved- målsetting i NAV er å yte god service tilpasset brukernes forutsetninger og behov. For å oppnå det må etaten sørge for å tilrettelegge kommunikasjonen ut fra brukernes evner og behov. I saker med språkbarrierer er bruk av kvalifisert tolk nødvendig.
Bruk av tolk kan også være avgjørende for at NAVs praksis skal være i overensstemmelse med gjeldende lover. Utøvere av sosialtjenes- ten har en plikt til å rådføre seg med sine brukere og legge stor vekt på hva brukerne mener (Sosialtjenesteloven, 1991, § 8-4). Arbeids‐ og velferdsforvaltningsloven (NAV- loven, 2006), § 6 slår fast plikten til å sikre brukermedvirkning på systemnivå, mens den samme lovens § 15 regulerer brukermedvirk- ning på individnivå. Det slås her fast at enhver som henvender seg til kontoret, har rett til informasjon om NAVs tjenester og ytelser, og at individuelle planer som utarbei- des ved kontoret, skal utformes i samarbeid med brukeren.
Hovedhensikten med spørreundersøkelsen har vært å kartlegge praksisen med bruk av tolk i NAV, og å avdekke de ansattes holdnin- ger i kommunikasjonen med brukere som ikke behersker norsk i tilstrekkelig grad. Et annet viktig formål har vært å kartlegge omfanget av tolkebehovet i NAV og i hvilken grad tolk brukes ved behov. I de etterføl- gende avsnittene oppsummerer vi hovedfun- nene fra undersøkelsen.
Få med stort behov for tolk
I underkant av 80 prosent av respondentene har hatt saker i 2010 der brukerne snakker så lite norsk at de har vanskelig for å forstå og gjøre seg forstått. Det går frem av undersø- kelsen at 63 prosent av respondentene har behov for tolk i noen få av sakene, mens 11 prosent har behov for tolk i omtrent en tredjedel av sakene. 3 prosent har behov for tolk i omtrent halvparten av sakene og like mange i flere enn halvparten av sakene. Hver femte respondent har ikke behov for tolk. Undersøkelsen tyder dermed på at et mindre- tall, 17 prosent av de ansatte i NAV, har et stort behov for tolk.
Analysen viser at respondenter som arbeider med kommunale tjenester, har behov for tolk i flere saker enn respondenter som jobber med statlige tjenester. Kommunale tjenester er gjerne sosialhjelp, kvalifiseringsstønad for langtidsmottakere av sosialstønad, gjeldsråd- givning og boligsosialt arbeid, mens statlige tjenester gjerne er oppgaver som knytter seg til forvaltning av folketrygdloven, for eksem- pel arbeidsrettede tiltak.
Resultatene viser også at de NAV-ansatte som har opplæring i bruk av tolk, i større grad har saker der det er behov for tolk, sammenlignet med dem som ikke har opplæ- ring. 7 av 10 ansatte i NAV har ikke fått opplæring i bruk av tolk.
Over halvparten bruker aldri eller sjelden tolk ved behov
Et viktig spørsmål med tanke på tolkebruk i det offentlige er i hvilken grad det faktisk brukes tolk i de tilfellene det foreligger en språkbarriere. I undersøkelsen ble respon- dentene bedt om å svare på hva de ville gjøre i situasjoner der brukeren snakker så lite norsk at han eller hun har problemer med å forstå og gjøre seg forstått. Det ble her skilt mellom planlagte møter der NAV-ansatte har gjort en avtale med bruker, og uplanlagte møter der brukeren møter opp ved et kontor uten avtale.
I avtalte møter svarer en tredjedel at de ofte eller alltid bruker tolk. 14 prosent bruker tolk av og til, mens 54 prosent oppgir at de aldri eller sjelden bruker tolk i situasjoner der brukerne snakker så lite norsk at vedkom- mende har vanskelig for å forstå og gjøre seg forstått. I uplanlagte møter svarer 85 prosent at de sjelden eller aldri bruker tolk, selv om det er behov for det. 1 av 10 ansatte bruker tolk av og til, og 5 prosent gjør det ofte eller hver gang.
4 av 10 mener tolk brukes for sjelden
Et annet tema som ble dekket inn i undersø- kelsen, var i hvilken grad respondentene mener at det brukes tolk ofte nok. I under- kant av en tredjedel av de ansatte svarte her at de synes det brukes tolk akkurat så ofte som det er behov for. På den andre siden mener 40 prosent at det for sjelden brukes tolk i NAV. 1 prosent svarer at de mener det brukes for ofte. Sammenlignet med ledere er det flere saksbehandlere som mener det brukes tolk for sjelden.
Bruk av barn som tolk
Bruk av barn som tolk forekommer i både uplanlagte og planlagte møter i NAV. I uplanlagte møter svarer 9 prosent at de ofte eller alltid benytter seg av barn til å tolke. Tar vi med respondentene som svarer av og til, viser resultatene at 30 prosent av de NAV- ansatte i større eller mindre grad benytter barn av brukerne til å tolke i uplanlagte møter.
Bruk av barn som tolk er noe mindre utbredt i de planlagte møtene. Her svarer rundt 5 prosent at de ofte eller hver gang benytter brukernes barn til å tolke i avtalte møter, mens 16 prosent svarer at de av og til benytter barn i brukerens familie som tolk. Det er dermed i overkant av 20 prosent av de ansatte i NAV som i større eller mindre grad bruker barn som tolk i avtalte møter. Analysen viser at det er mer utbredt å bruke barn enn andre NAV-ansatte som tolk i avtalte møter.
Bruk av andre familiemedlemmer eller bekjente som tolk
Resultatene viser også at det er forholdsvis vanlig at voksne slektninger eller venner av familien påtar seg tolkerollen i avtalte møter med NAV. Over halvparten av de ansatte svarer at de av og til, ofte eller alltid bruker voksne slektninger til å tolke i uplanlagte møter. I avtalte møter svarer 14 prosent at de hver gang eller ofte benytter seg av voksne slektninger til å tolke, mens i underkant av en tredjedel svarer at det forekommer av og til.
7 av 10 ansatte i NAV er uenige i påstanden om at tolk ikke er nødvendig når det er andre familiemedlemmer eller bekjente til stede som kan tolke. Det er et gjennomgående trekk at ansatte i lederstillinger i større grad mener kvalifisert tolk er unødvendig når andre familiemedlemmer eller bekjente som kan tolke, er til stede.
Manglende rutiner for å sjekke tolkens kvalifikasjoner
Det går frem av undersøkelsen at majoriteten av de ansatte mener det kunne vært bedre rutiner for å sjekke tolkens kvalifikasjoner. 23 prosent av respondentene svarer at det ikke finnes rutiner for å sjekke tolkens kvalifika- sjoner, mens 18 prosent svarer at disse rutinene er uklare. Når det gjelder rutiner for hvem som bestiller tolk, hvor det bestilles tolk fra, og hvem som betaler for tolken, oppgir omtrent halvparten av respondentene at disse rutinene er klare (henholdsvis 48, 49 og 46 prosent).
Det er vanligst å bestille tolk gjennom kommunale tolketjenester, og det er vanligst at den aktuelle saksbehandleren som trenger tolk, er den som bestiller. I underkant av 1 av 10 respondenter svarer at det stilles krav til at tolken som skal bestilles, er oppført i Nasjonalt tolkeregister. Registeret gir en oversikt over praktiserende tolkers kvalifika- sjoner og kan brukes til å sjekke tolken som er bestilt gjennom en formidlingstjeneste. 21 prosent av respondentene sier de ikke har hørt om Nasjonalt tolkeregister.
Både i spørreundersøkelsen og i fokusgrup- pene kommer det frem at ledere på arbeids- plassen ikke legger begrensninger på tolke- bruken, men at de heller ikke aktivt jobber for at tolkebruk skal diskuteres i større grad enn det gjøres på arbeidsplassene.
38 prosent av respondentene svarer at den vanligste måten å fange opp behovet for tolk på er at tolkebehovet er registrert i tidligere kontakt med brukeren. Generelle tilbakemel- dinger fra fokusgruppene tyder likevel på at NAV ikke har rutiner for å registrere behovet for tolk.
Største barriere — saksbehandlere blir ikke informert om behovet for tolk
Den vanligste årsaken til at det ikke bestilles tolk til planlagte møter, er at saksbehandleren ikke er informert om behovet på forhånd. 51 prosent av respondentene sier at dette er den vanligste grunnen. Deltakere i fokusgruppene trakk frem elektronisk selvregistrering som mulig forklaring på hvorfor behovet for tolk ikke fanges opp av saksbehandleren.
Majoriteten av respondentene mener at det er saksbehandleren som har det overordnede ansvaret for at det er en tolk til stede når brukerne har mangelfulle norskkunnskaper. I underkant av en tredjedel mener derimot at brukeren og saksbehandleren deler dette ansvaret, mens 7 prosent mener det er bruker alene som har ansvaret for å ha tolk til stede.
Manglende kunnskap om tolkerollen
De yrkesetiske retningslinjene for god tolke- skikk (UDi, 1997) tar utgangspunkt i grunn- leggende menneskerettigheter, bl.a. indivi- dets rett til å uttrykke seg fritt og uten innblanding. Tolken skal derfor bare tolke det som blir sagt – uten å endre, legge til eller trekke fra noe av innholdet. I undersøkelsen ble derfor respondentene spurt om tolken hadde bidratt i samtalene utover å tolke.
Over halvparten har opplevd at tolken har oppsummert samtalen, og 70 prosent synes at det er greit. 70 prosent har opplevd at tolken en eller flere ganger har hatt vansker med å tolke faguttrykk. Vi vet ikke hvorfor tolken har vansker med å tolke faguttrykk, men vi kan anta at det henger sammen med et vanskelig arbeidsspråk i NAV. Nesten 40 prosent har opplevd at tolken har blandet seg i saken, mens svært få, bare 1 prosent, synes det er greit at tolken blander seg i saken.
Nesten halvparten, 47 prosent, har opplevd at tolken gir brukeren tilleggsinformasjon om velferdsordningene og det norske samfunnet, og omtrent like mange synes det er greit at tolken gir brukeren slik informasjon. 40 prosent av respondentene har opplevd at tolken har gitt tilleggsinformasjon om bruke- rens hjemland og kultur, og nesten seks av ti synes det er greit å få denne tilleggsinforma- sjonen. Flere synes dermed det er greit at tolken gir tilleggsinformasjon om brukeren enn til brukeren.
Undersøkelsen viser imidlertid at det er en positiv sammenheng mellom erfaring i tolkebruk og holdninger: 54 prosent av respondentene som har mye erfaring med tolk, mener at det ikke er greit at tolken gir tilleggsinformasjon om velferdsordninger, sammenlignet med 32 prosent blant dem som har lite erfaring med tolk.
Tiltak for å øke bruken av tolk i NAV
Flertallet av respondentene er enige i at det er negative konsekvenser ved manglende tolkebruk. Den konsekvensen som flest respondenter ser, er at brukeren ikke får informasjon om sine rettigheter. Dette kan også få negative konsekvenser for brukerens muligheter til å komme i inntektsgivende arbeid. Det er derfor grunn til å anta at NAV har et gevinstpotensial ved bedre bruk av tolk.
På spørsmål om hva som kan gjøre tolkebru- ken i NAV bedre, er saksbehandlere og ledere relativt samstemte. Saksbehandlerne legger vekt på bedre rutiner for tolkebruk, bedre opplæring i bruk av tolk og økt tilgjengelighet på kvalifiserte tolker som viktige faktorer. Lederne i NAV mener at mer fokus på viktig- heten av kommunikasjon via tolk, mer opplæring i bruk av tolk og økt tilgjengelighet på tolker vil kunne bedre bruken av tolk i NAV.