Anne Britt Djuve og Hanne Cecilie Kavli
Kapittel 1: Innledning
Hensikten med evalueringen er å kartlegge erfaringene med samarbeid mellom kommunene og Aetat om introduksjonsordningen, og undersøke hvilken betydning lov og rundskriv har hatt for samarbeidet. Kartleggingen omfatter etatenes vurde- ringer av det generelle samarbeidsklimaet og av hverandres arbeidsmetoder, kom- petanse og kapasitet. Disse vurderingene er igjen holdt opp mot beskrivelser av hvilke konkrete arbeidsoppgaver etatene utfører i forbindelse med introduksjonsprogram- met. Uenigheter om hva som skal være Aetats rolle, på hvilket tidspunkt det er na- turlig at Aetat skal komme inn, og hvor mye norsk en deltaker bør kunne før Aetat har et ansvar for å tilby tjenester, har gitt grunnlag for mye frustrasjon i forsøkene på å samarbeide om introduksjonsordningen. Har disse uenighetene blitt mindre, og er det i så fall mulig å spore bedringen tilbake til lov og rundskriv?
Kapittel 2: Hvordan arter samarbeidet seg?
Rundskriv P-6/2003 om samarbeid mellom kommunene og Aetat lokal om intro- duksjonsordning for nyankomne gir kommunene ansvaret for å etablere og sam- ordne arbeidet, og understreker at Aetat skal ha en sentral rolle i utarbeidelse og gjennomføring av introduksjonsprogram. Rundskrivet peker på en del arbeidsopp- gaver hver av etatene skal ha og pålegger de enkelte kommunene og Aetat lokal å inngå skriftlige samarbeidsavtaler. Etatene er altså pålagt å samarbeide, men det er langt på vei opp til den enkelte kommune og Aetat lokal å bli enige om hvordan det skal samarbeides.
I beskrivelsen av hvordan de kommunale flyktningtjenestene og Aetat har orga- nisert sitt arbeid, har vi skilt mellom samarbeid, koordinering og arbeidsdeling. Omtrent halvparten av kommunene og Aetat lokal har en arbeidsform som kan klassifiseres som samarbeid i betydningen av at de trekker på kompetanse og ressurser i begge etater overfor samme deltaker samtidig. Blant disse kommunene er det stor variasjon i over hvor lang tid samarbeidet pågår: Noen har et langsiktig samarbeid der Aetat lokal er inne på et tidlig tidspunkt i utformingen av de individuelle planene. Andre har en enkeltstående trekantsamtale i forbindelse med at deltakeren «over- føres» fra flyktningtjenesten til Aetat.
Et stort flertall av både kommunale flyktningtjenester og Aetat lokal sier seg for- nøyd med det generelle samarbeidet om ordningen. Når det gjelder de konkrete arbeidsoppgavene henholdsvis flyktningtjeneste og Aetat lokal skal utføre, er det betydelig misnøye med både i hvilken grad oppgavene utføres og på hvilken måte arbeidet utføres. Bare fire av ti Aetat lokal får informasjon fra den kommunale flykt- ningtjenesten som de mener er til stor nytte i Aetat lokals arbeid. Bare en tredel av kommunene opplever at Aetat lokal utfører sentrale oppgaver som å finne praksis- plasser til deltakerne og følge opp deltakere på praksisplass.
Aetat lokal selv har en helt annen vurdering av i hvilken grad de utfører disse og andre oppgaver: Over 80 prosent av Aetat lokal mener at de finner praksisplasser og følger opp deltakerne på praksisplass. Det store spriket indikerer (blant annet) mangelfull kommunikasjon mellom flyktningtjenesten og Aetat lokal.
Aetat lokal ser i liten grad ut til å være involvert i den enkelte deltaker før ved- kommende vurderes å være klar for arbeidspraksis eller andre tilbud i regi av Aetat. Dette har i mange tilfeller med Aetats egne prioriteringer å gjøre, men er også en konsekvens av manglende informasjon fra flyktningtjenesten til Aetat. Manglende oversending av individuelle planer, eventuelt samarbeidsmøter der disse diskuteres, avskjærer Aetat fra å involvere seg på et tidlig tidspunkt.
63 prosent av de kommunale flyktningtjenestene mener at de selv har stor inn- flytelse over vurderingen av når en deltaker er klar for arbeidspraksis og andre til- bud i regi av Aetat. Likevel er uenighet mellom etatene om når en deltaker er klar for slike tiltak, en hovedkilde til samarbeidsproblemer (eller vice versa): Mens bare 17 prosent av kommunene totalt svarer at de er generelt misfornøyde med sam- arbeidet med Aetat, er hele 65 prosent av kommuner som ofte er uenige med Aetat om formidlingsklarhet, misfornøyde med det generelle samarbeidet.
Et sentralt spørsmål i denne type evaluering er selvsagt å vurdere om de eksiste- rende samarbeidsformene er i overensstemmelse med påleggene i rundskrivet. Siden rundskrivet er lite detaljert i beskrivelsen av hvordan det skal samarbeides mellom kommunene og Aetat lokal, er det imidlertid lite aktuelt å peke ut eksempler på samarbeidsformer som er i strid med påleggene i rundskrivet – med unntak av manglende skriftlig samarbeidsavtale (samarbeidsavtalene er tema for neste kapittel). Rundskrivet er mer konkret når det gjelder arbeidsdelingen mellom etatene, og her er det klare indikasjoner på at de samarbeidende partene mange steder har et stykke igjen før de oppfyller påleggene i rundskrivet. For kommunenes del er dette særlig knyttet til utforming av skriftlige handlingsplaner og formidling av disse til Aetat lokal. Når det gjelder Aetat lokal, er mange av arbeidsoppgavene som er beskrevet i rundskrivet, knyttet til deltakere som er vurdert klare for arbeidspraksis eller andre kvalifiserende eller avklarende tiltak i regi av Aetat. Kombinasjonen av at mange deltakere foreløpig har kommet nokså kort i sine kvalifiseringsløp og at Aetat lokal
og de kommunale flyktningtjenestene fortsatt har noe ulike vurderinger av når del- takerne er klare for Aetats tiltak, gjør at mange Aetat lokal foreløpig har nokså få deltakere som aktive brukere. Som vi skal se i senere kapitler, er ressursmangel hos Aetat også en viktig forklaring på dette.
Det er ikke innlysende hvordan rundskrivets formulering om at Aetat skal ha en viktig rolle i «utforming og gjennomføring» av introduksjonsprogram skal tol- kes, men det er nærliggende å anta at intensjonen er at Aetat skal bidra med sin kompetanse både generelt og i enkeltsaker også før deltakerne er aktuelle for arbeids- praksis og andre tilbud i regi av Aetat. Så langt virker det som Aetat lokal de fleste steder har en nokså begrenset rolle i utforming og gjennomføring av introduksjons- programmet. Likevel er som nevnt både flyktningtjenesten og Aetat lokal i stor grad fornøyd med det generelle samarbeidet. Dette kan ha sammenheng med at det ikke er noe stort ønske om et tettere samarbeid, men den positive vurderingen er trolig også et resultat av at samarbeidet – til tross for sine begrensninger – vurderes som klart bedre etter at lov og rundskriv kom på plass. Dette skal vi komme tilbake til i neste kapittel, der de skriftlige samarbeidsavtalene er tema.
Kapittel 3: Lov og rundskrivs betydning for samarbeidet
Introduksjonsloven og rundskriv P-6/2003 har fungert som en katalysator for å etablere eller videreutvikle kontakt mellom flyktningtjeneste og Aetat i kommuner der etatssamarbeidet ikke allerede var velfungerende. Lov og rundskriv er også be- nyttet av kommunale mellomledere til å tematisere og prioritere flyktningarbeidet i egen etat.
Tre måneder etter at introduksjonsloven trådte i kraft (og ett år og tre måneder etter at den kunne tas i bruk), manglet 42–49 av 150 kommuner fortsatt skriftlig samarbeidsavtale. Kommuner uten avtale kjennetegnes av liten eller ustabil boset- ting av flyktninger.
Samarbeidsavtaler kan deles inn i to kategorier – de detaljerte som går ut over rundskrivet eller konkretiserer rundskrivets formuleringer, og de vi har kalt kopierte, som ligger tett opp til rundskrivets innhold og formuleringer. Surveydata om avta- lenes innhold tyder på at de av Aetats oppgaver som ikke er nevnt i rundskrivet og som ikke omhandler tilbudet til deltakerne direkte, i mindre grad er nedfelt i avta- lene.
I kommuner der avtalen følges opp på ledernivå, er vurderingen av samarbeidet med Aetat klart mer positiv enn i kommuner der ledelsen ikke oppfattes som in- volvert.
En samarbeidsavtale øker sjansen for at partene vurderer samarbeidet som godt, og cirka halvparten av informantene i begge etater mener avtalen har bidratt til å bedre samarbeidsrelasjonen. Samtidig er det et flertall blant informantene i begge
etater som mener samarbeidet er godt også i kommuner uten avtale. Dette mode- rerer inntrykket av samarbeidsavtalens betydning.
Jo flere av Aetats oppgaver (det er spurt om 7 forhold) som er regulert i avtalen, jo høyere andel i begge etater mener avtalen har bedret samarbeidet og vurderer samarbeidet samlet sett som godt.
Flyktningtjenestens informasjonsarbeid overfor Aetat er mer omfattende og vurderes som mer nyttig i kommuner der det foreligger en samarbeidsavtale. Det gir grunn til å tro at rundskrivets presisering av disse sidene ved kommunens infor- masjonsplikt gjennom samarbeidsavtalene har ført til bedret informasjonsflyt, i kombinasjon med at dette ikke er av de mest kostnadskrevende oppgavene.
Aetats innsats overfor deltakere i introduksjonsprogrammet ser ut til å være mindre omfattende i kommuner der de aktuelle arbeidsoppgavene ikke er spesifi- sert i avtales form. Det mest slående er likevel at forskjellene i Aetats innsats ser ut til å være relativt lite styrt av om det foreligger en samarbeidsavtale der oppgaven er regulert eller ikke. Funnet peker i retning av at det er andre forhold enn skriftlige avtaler som avgjør hvilke oppgaver Aetat ufører overfor flyktningtjenesten og del- takerne i introduksjonsordningen.
Kapittel 4: Rammebetingelser for samarbeid mellom etater
Rammene samarbeidet mellom Aetat lokal og flyktningtjenesten skal utformes og iverksettes innenfor, påvirker trekk ved samarbeidet og via dette også indirekte sam- arbeidets resultater. Litteratur om samarbeid, samt informantenes rapporteringer om hvilke utfordringer de møter i sin hverdag, la grunnlaget for formuleringen av fire hovedtyper av rammebetingelser som på ulike måter påvirker om etatene sam- arbeider, i hvilket omfang og på hvilken måte:
- Kulturelle og holdningsrelaterte rammer: En etatskultur kan gi seg utslag både i felles terminologi, felles verdier og felles syn på mål og virkemidler for eksem- pel i Dette kan skape avstand til andre etater og vanskelig- gjøre samarbeid.
- Strukturelle rammer: Om kommunen har en lett eller vanskelig integreringsopp- gave (jf. egenskaper ved flyktningbefolkningen og det lokale arbeidsmarkedet), kan påvirke både i hvilken grad Aetat og flyktningtjenesten samarbeider, og om hva.
- Formelle rammer: For det første har Aetat og flyktningtjeneste ulike lovverk, til dels ulike målsettinger (og målgrupper) og ulike måter å måle kvalitet og effek- tivitet på. For det andre oppleves ressursmangel, spesielt i Aetat, som en begren- sende faktor både på samarbeidets innhold og organisering.
- Fysiske rammer: Informasjon flyter lettere og i større grad innenfor en organisa- sjon enn mellom organisasjoner. Små kommuner kan i så måte ha bedre forut- setninger for informasjonsutveksling enn større kommuner, noe avhengig av størrelsen på det aetatskontoret det skal samarbeides med.
Flere av rammebetingelsene samarbeidet skjer innenfor, er vanskelige å påvirke lokalt. Undersøkelsen er ikke designet for å kartlegge eller måle betydningen av disse ram- mene. De er trukket inn for å nyansere forsøket på å forstå variasjoner i samarbeids- relasjoner også ut over den effekt lov og rundskriv måtte ha.
Mange av barrierene for etatssamarbeid som ulike rammebetingelser kan skape, er likevel forsøkt dempet av de samarbeidende etater gjennom ulike former for barrierereduserende virkemidler. I tabell 4.1 finnes en oppsummering over disse virkemidlene med henholdsvis fordeler og ulemper/utfordringer kommentert.
Kapittel 5: Hva er oppnådd gjennom samarbeidet?
I kapittel 1 satte vi opp tre hypoteser om hvordan rundskrivet og samarbeidsavtale- ne kunne ha en positiv innflytelse på måloppnåelsen i introduksjonsarbeidet: gjen- nom å tydeliggjøre arbeidsdeling, gjennom å bidra til økt koordinering på tvers, og gjennom å bidra til en mer enhetlig oppgaveforståelse, gjennom for eksempel kom- petanseoverføring mellom etatene.
Tydeliggjøring av arbeidsdelingen er viktig av to årsaker: for å hindre dobbelt- arbeid, og for å sikre at arbeidsoppgaver ikke blir liggende i et ingenmannsland mellom to etater. Samarbeidsavtalene har åpenbart bidratt til at arbeidsdelingen er klarere enn tidligere, selv om det fortsatt gjenstår noen uklarheter. Sånn sett er det dermed god grunn til å tro at avtalene har hatt en positiv effekt på samarbeidet. Vi finner imidlertid tegn på at det gjenstår store utfordringer når det gjelder å sikre at viktige arbeidsoppgaver faktisk blir utført. Når Aetat lokal har ansvar for å finne og følge opp deltakere i arbeidspraksis, kan dette arbeidet nedprioriteres hos de kom- munale flyktningtjenestene. Samtidig fører ressursmangel og uenighet om tidspunkt for når deltakerne er formidlingsklare, til at Aetat i mange tilfeller ikke tilbyr arbeids- praksis eller andre tiltak – i hvert fall ikke på det tidspunkt den kommunale flykt- ningtjenesten ønsker det. Det er liten grunn til å tro at Aetat gjør dette i mindre grad enn tidligere, men det er tegn som tyder på at enkelte kommuner har redusert sin tidligere satsing på formidling til arbeid, fordi dette nå skal være Aetats oppgave.
Når det gjelder koordinering på tvers av etatene, er de individuelle kvalifiserings- planene og tverrfaglige team viktige virkemidler. Det er dermed bekymringsfullt at bare fire av ti Aetat lokal får informasjon fra flyktningkontorene om den enkelte deltaker som er til stor nytte. Koordinering på tvers kan imidlertid også skje på leder- nivå. Som vi så i kapittel 3, følges 60 prosent av avtalene opp på ledernivå, ifølge de kommunale flyktningtjenestene. Lederoppfølging har som vi har sett, stor betyd- ning for etatenes vurdering av samarbeidet.
Når det gjelder vurderingen av hvorvidt samarbeidet har medført en mer hel- hetlig oppgaveforståelse, må vi støtte oss på de kvalitative intervjuene. Det er få tegn på at samarbeidet så langt har medført noen særlig omfattende kompetanseoverfø- ring. Det kan likevel være grunn til å tro at mer koordinering og kontakt på tvers av etatene i seg selv vil bidra til en mer helhetlig oppgaveforståelse. På den annen side kan det tenkes at den tydeligere arbeidsdelingen mellom flyktningtjenesten og Aetat samtidig har den utilsiktede effekt at oppgaveforståelsen blir mindre helhet- lig – ved at kommunen fokuserer på norskopplæring og Aetat på arbeid.
Kapittel 6: Mer regulering?
Denne evalueringen viser at regulering av samarbeidet mellom de kommunale flykt- ningtjenestene og Aetat lokal gjennom lov, rundskriv og samarbeidsavtaler har på- virket arbeidet i den ønskede retning. Den viser også at disse formene for regule- ring av samarbeid mellom statlige og kommunale etater har sine begrensninger. Andre rammebetingelser for samarbeid har også stor innflytelse på samarbeidet og dets resultater.
Vi finner ikke grunnlag for å anbefale omfattende endringer i de eksisterende reguleringene. Samarbeidet er blitt klart bedre, til tross for at loven har virket i kort tid. Likevel gjenstår mye arbeid for å få de ulike bestanddelene i introduksjons- programmet på plass. Arbeidsdelingen mellom statlig og kommunal sektor er i seg selv en barriere for koordinering, og vi tror det kunne være nyttig å prøve ut alter- native arbeidsdelinger i et begrenset antall kommuner, for eksempel å teste ut kon- sekvensene av å tildele den kommunale flyktningtjenesten de midlene og arbeids- oppgavene som Aetat i dag har innenfor ordningen. Vi tror også at en tydeliggjøring av kommunenes ansvar for å skriftliggjøre deltakernes individuelle planer og for- midle disse til Aetat, ville være en fordel. I tillegg mener vi det kan hjelpe om det spesifiseres noe nærmere i rundskrivet hva de lokale samarbeidsavtalene skal inne- holde. Vi tenker da spesielt på at det bør kreves at samarbeidsavtalene må spesifise- re på hvilken måte Aetat skal bidra i utformingen og gjennomføringen av introduk- sjonsprogrammene før deltakerne er klare for tiltak i regi av Aetat. Vi tror dessuten at det er behov for en meglings- og/eller konfliktløsningsinstans.
Når det gjelder øvrige rammebetingelser, framstår ressursmangel i Aetat som en betydelig barriere for samarbeid. Kanskje kunne dette problemet blitt redusert der- som det ble tydeliggjort hvor mye ressurser det skal settes av i Aetat til arbeid med deltakere i introduksjonsprogram.
Vi finner også klare indikasjoner på at saksbehandlerholdninger i de samarbeidende etatene har stor innflytelse på samarbeidet. Negative holdninger til brukergruppen eller til kompetansen i samarbeidende etat kjennetegner flere av de kommunene der samarbeidet er spesielt vanskelig. Vi tror kompetanseutvikling er det viktigste til- taket for å bekjempe disse problemene. Ikke minst har kompetanseutviklende til- tak for de samarbeidende etatene i fellesskap vist seg å gi gode resultater. Det kreves imidlertid et godt forarbeid for å finne et program for slike tiltak som oppleves som relevant og engasjerer begge etater.
Denne evalueringen hadde ikke som formål å evaluere kvaliteten på den kom- munale norskopplæringen. Likevel har arbeidet gitt grunnlag for å peke på svak norskprogresjon som en betydelig utfordring for kvalifiseringsarbeidet. Vi har ikke grunnlag for å konkludere om kvaliteten på norskundervisningen, men mener at dette peker seg ut som et viktig tema for videre forskning.
Det kan også være grunn til i større grad å ta realitetene i arbeidsmarkedet inn over seg ved bosetting av flyktninger. Det lokale arbeidsmarkedet i små kommuner kan ikke absorbere et ubegrenset antall flyktninger, uansett hvor godt flyktningtje- nesten og Aetat lokal samarbeider.
Når vi ikke anbefaler omfattende endringer i reguleringen av samarbeidet, er det altså ikke fordi samarbeidet og resultatene av det er entydig godt. Måloppnåelsen må imidlertid vurderes i lys av at introduksjonsloven hadde vært obligatorisk i kun tre og en halv måned da vi gjennomførte den kvantitative datainnsamlingen. Det er fortsatt betydelige forbedringspotensialer, noe som ikke minst illustreres av deltakersitatet vi har lånt til rapporttittel: «De vil nok det samme». Vedkommende deltaker svarte dette på spørsmål om hvordan Aetat lokal og flyktningtjenesten sam- arbeider. Og han fortsatte: «… men det skjer jo ingen ting». Han hadde ventet lenge på tilbud om praksisplass.