Hanne Kavli, Anniken Hagelund, og Magne Bråthen
I september 2006 ble det første «kullet» av deltakere sluset ut av introduksjonspro- grammet. Da var det tre år siden programmet ble innført som en frivillig ordning for norske kommuner – og to år siden ordningen ble obligatorisk. Introduksjonsordnin- gen har som formål å lette integreringen av nyankomne flyktninger. Med introduk- sjonsloven knyttes kommunenes støtte til livsopphold opp mot aktiv deltakelse i et kvalifiseringsprogram. Loven skal også gi kommunene en bedre rettslig ramme for arbeidet med integrering av nyankomne innvandrere og styrke rettssikkerheten for den enkelte deltaker.
Deltakerne på introduksjonsprogrammet har krav på en introduksjonsstønad satt til to ganger folketrygdens grunnbeløp (2G). Denne stønaden er koblet til aktiv deltakelse i et individuelt tilpasset kvalifiseringsprogram som skal gå på heltid over to år med mulighet for forlengelse i inntil ett år. I den innledende fasen skal deltakernes medbrakte kompetanse og behov for opplæring kartlegges. Det skal med utgangspunkt i dette, og i samråd med deltakeren, utvikles en individuell plan for kvalifiseringen. Kvalifiseringen skal gi grunnleggende ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv og forberede til deltakelse i yrkeslivet.
Denne undersøkelsen er delt i to – en implementeringsstudie og en resultatstudie. Hensikten med implementeringsstudien er å kartlegge hvorvidt lovens pålegg og anbefalinger er fulgt, hvordan sentrale virkemidler er implementert lokalt, og hvilke forhold som har vært styrende for om og hvordan virkemidlene er implementert. Resultatstudien ser på hvordan det har gått med deltakere som har avsluttet intro- duksjonsprogrammet:
- I hvilken grad har de kommet over i arbeid og videre utdanning?
- Er det forskjeller i tilpasningen på arbeidsmarkedet for ulike kategorier delta- kere?
- Kan vi se at programmet har en selvstendig effekt på deltakernes arbeidsmarkeds- deltakelse også når vi sammenlikner med grupper som ikke har deltatt i introduk- sjonsprogrammet?
Det anvendes både kvalitative og kvantitative data. Resultatstudien er basert på data om deltakerne fra ulike administrative registre. Implementeringsstudien bygger på en websurvey blant mellomledere og programrådgivere. Denne er i tillegg utbygget med en kvalitativ dybdestudie hvor vi har gjennomført kvalitative intervjuer med ledere, programrådgivere, lærere og deltakere under besøk i åtte ulike kommuner.
Høy grad av iverksetting – kvalitet er utfordringen
Et hovedinntrykk er at de viktigste elementene i introduksjonsloven i stor grad er iverksatt i de kommunene som bosetter flyktninger. Det at virkemidlene formelt sett er implementert betyr imidlertid ikke at kvaliteten nødvendigvis er høy, eller at det ikke gjenstår betydelige utfordringer.
De aller fleste deltakerne starter, slik loven angir, i program innen tre måneder etter bosetting i kommune. Mange opplever imidlertid at kvalifiseringsløpet i perioder kan stoppe opp, som oftest på grunn av fødsler, sykdom, manglende tilgang til arbeidsmar- kedstiltak eller barnetilsyn.
Introduksjonsstønaden var ment å gjøre deltakerne uavhengige av sosialhjelpsys- temet, men fortsatt utbetaler de fleste kommunene supplerende sosialhjelp til noen av sine deltakere. 25 prosent oppgir at de har mange deltakere som er avhengige av supplerende sosialhjelp. Ulike kommunale praksiser både for tilleggsytelser utover introduksjonsstønad og for utbetaling av supplerende sosialhjelp innebærer også at introduksjonsstønaden i praksis i mindre grad er lik for alle enn det hovedprinsippet om én fast sats antyder.
Det store flertallet av deltakerne blir kartlagt, og de får en individuell plan. Det er imidlertid stor variasjon i kvaliteten på planene, og bare et mindretall av programråd- giverne mener at de fleste deltakerne har et eierforhold til sin plan. Det er likevel stor oppslutning om planmetodikken blant programrådgiverne, men også stort behov for mer opplæring i denne typen arbeidsverktøy.
De aller fleste kommunene tilbyr heldags- og helårsprogram til sine deltakere, men det har liten verdi i seg selv å ha et fulltidsprogram om det ikke fylles med et menings- fullt innhold. Det gjenstår mye når det gjelder å sikre deltakerne tilgang på et godt programinnhold over hele landet. I en rekke kommuner mangler man en tiltaksvifte som er bred nok til å gi mulighet til reell individuell tilpasning. Vi vil særlig trekke fram de utfordringer små kommuner med få deltakere har i så måte. Analfabeter, høyutdan- ningsgrupper og personer med behov for grunnskoleutdanning er blant de gruppene som kan oppleve å få et program som er dårlig tilpasset deres behov om de havner i
«feil» kommune. Det er positivt at 80 prosent av kommunene tilbyr norskundervisning tilpasset deltakere med svært lite skolebakgrunn, men praksisplasser som er tilpasset denne gruppen, kan allikevel være et savn. Bare 40 prosent av kommunene tilbyr eget undervisningsopplegg for deltakere med høyere utdanning.
Introduksjonsloven har bidratt til nye arbeidsmetoder i arbeidet med nyankomne flyktninger. Krav om heldagsprogram og arbeidsretting har i mange kommuner blitt oppfylt gjennom en betydelig innsats for å fylle programmet med innhold i tillegg til den ordinære norskundervisningen. Språkpraksis oppgis brukt i stort omfang, men med varierende grad av oppfølging, mens bruken av andre typer arbeidsrettede tiltak som arbeidspraksis, yrkesrettede norskkurs og arbeidsnorsk er noe mer begrenset.
Det har kommet fram til dels store problemer knyttet til deltakernes tilgang til videregående, særlig yrkesfaglig, opplæring. Rettighetssituasjonen blir oppfattet som svært uklar, praksis varierer, og de fylkeskommunale tilbudene er ofte mangelfulle.
De aller fleste kommunene har deltakere med særskilte behov som gjør det van- skelig å tilrettelegge program. Dette kan blant annet være behov knyttet til lav utdan- ningsbakgrunn/analfabetisme, store og sammensatte helseplager, traumer knyttet til flukterfaringen og store omsorgsoppgaver. Selv om det er stor vilje til å tilpasse program for disse gruppene, medfører mangel på gode behandlingstilbud, barnepass, tilpasset norskopplæring og egnede praksisplasser at dette i praksis ofte ikke kan skje. Når 69 prosent av programrådgiverne sier de har deltakere som har færre enn 37,5 timer per uke (inklusiv forberedelser), er det grunn til å tro at det i realiteten tilbys uoffisielle del- tidsprogram til deltakere det er vanskelig å tilpasse programmet for på andre måter.
Mange programrådgivere understreket det positive i at introduksjonsloven har truk- ket flere kvinner inn i et aktivt kvalifiseringsløp. Like fullt er det i mange kommuner fortsatt slik at mangel på barnetilsyn forsinker programstart og hindrer progresjon for kvinnelige deltakere. Erfaringsmessig er kvinner også overrepresentert i noen av de gruppene der gode tiltak for individuell tilpasning etterlyses sterkest, nemlig deltakere med lite utdanningsbakgrunn og/eller store omsorgsoppgaver.
Krevende arbeidsformer og behov for kompetanse
Introduksjonsloven legger langt sterkere føringer på norske kommuners introduksjons- arbeid enn tidligere. Samtidig har kommunene fortsatt mulighet til å gjøre strategiske valg og prioriteringer innenfor de rammene loven setter.
Den vanligste forankringen av introduksjonsarbeidet er, som tidligere, i et eget flyktningkontor eller introduksjonssenter. Voksenopplæringen har likevel de siste årene fått en større rolle, og ved inngangen til 2007 var introduksjonsarbeidet forankret i voksenopplæringen i 22 prosent av kommunene.
De fleste kommunene har valgt en løsning for programrådgiverne som gir en sterk spesialisering med hensyn til målgruppen (nyankomne flyktninger og innvandrere), men lite spesialisering med tanke på type arbeidsoppgaver. Den vanligste løsningen er at hver deltaker har en kontaktperson inn i det offentlige apparatet, og at programrådgiverne har et helhetlig ansvar for alle sider ved deltakerens introduksjon. En slik modell gir et godt utgangspunkt for å etablere tette relasjoner mellom deltaker og rådgiver. Samtidig er modellen sårbar på minst to måter. For det første fordrer model- len stor oversikt og bred kompetanse hos programrådgivere som skal legge til rette for en rekke deltakere med til dels ulike behov. Dette kan være arbeidskrevende, spesielt i en situasjon der halvparten av kommunene fortsatt ikke har lagt noen begrensninger på hvor mange personer hver enkelt rådgiver kan ha et oppfølgingsansvar for. For det andre er modellen uheldig i de tilfellene deltaker og programrådgiver kommer på kant med hverandre, og for deltakere som blir utsatt for lite kompetente programrådgivere. Veien ut av en slik relasjon er sterkt begrenset for deltakerne.
Nærmere halvparten av programrådgiverne opplever at arbeidsbelastningen er for stor. Spesielt utsatt er rådgivere med ansvar for flere enn 20 deltakere og med et helhetlig ansvar for deltakernes introduksjon. Ansvar for brukere utenfor introduk- sjonsprogrammet, for eksempel medlemmer av deltakernes familier, løftes fram som en tilleggsoppgave av mange. Flere påpeker også at ekstra arbeid som følge av sykemel- dinger eller underbemanning i forbindelse med avgang fra stillinger medfører ekstra arbeidsoppgaver, til dels i lange perioder.
Faglig påfyll og kompetansehevende tiltak har vært høyt prioritert i forbindelse med innføringen av introduksjonsordningen. De aller fleste programrådgiverne har deltatt på kurs eller konferanser, men nærmere sju av ti opplever likevel at de til en viss grad har et udekket kompetansebehov. Veiledningsmetodikk, rollen som programrådgiver og fortolkning av reglene i introduksjonsloven står høyest på listen over ønsket faglig påfyll. Mange opplever også at de mangler nødvendig juridisk kompetanse, for eksempel i forbindelse med at det skal fattes vedtak.
Det kan også være grunn til å rette blikket mot de viktigste samarbeidspartnerne i introduksjonsprogrammet og deres kompetansebehov knyttet til flyktninger og intro- duksjon. Programrådgiverne etterlyser mellom annet en større innsikt i programmets målsettinger og metodikk også blant viktige samarbeidspartnere som lærere og ansatte i Aetat lokal / NAV-arbeid og innenfor helsevesenet.
Kommunene er avhengige av å samarbeide med andre aktører for å sette sammen et fullverdig introduksjonsprogram. De bredeste samarbeidsprofilene er mest vanlig i kommuner med et visst bosettingsvolum, men de fleste kommunene rapporterer at de mest relevante samarbeidsrelasjonene er på plass. Både i små og i store kommuner hører det likevel til unntakene at det er etablert omfattende samarbeid med tilbydere av helserelaterte tjenester. Bare 36 prosent av programrådgiverne mener de har tilstrekkelig tilgang til behandlingsmuligheter for traumatiserte deltakere. Dette er problematisk sett i lys av at over 90 prosent av mellomlederne mener at de har deltakere i program som lider av behandlingskrevende psykiske problemer eller traumer.
Tilrettelegging, oppfølging og medvirkning – en vedvarende utfordring
Kommunene har som sagt i stor grad iverksatt de mer formelle sidene ved introduk- sjonsprogrammet. De kvalitative intervjuene har likevel belyst en rekke variasjoner i kommunenes iverksetting. Felles for mange av disse variasjonene er at de bare i begrenset grad fanges opp i de mer generelle spørreundersøkelsene. Vi har i kapittel 4 tatt for oss tre virkemidler i introduksjonsarbeidet der variasjonene til en viss grad kommer fram også i det kvantitative materialet, og der tidligere studier antyder at praksis påvirker deltakernes overgang til arbeid og utdanning: bredden til tiltaksviften, tett oppfølging og brukermedvirkning.
De fleste mellomledere opplever at det er politisk vilje i kommunen til å prioritere introduksjonsarbeidet, men det er fortsatt bare tre av fire kommuner som har formulert konkrete resultatmål. Lederforankring av introduksjonsarbeidet har vært trukket fram som en suksessfaktor, blant annet i danske evalueringer. Formulering av resultatmål er en mulig operasjonalisering av slik lederforankring, og undersøkelsen tyder på at det er et sammenfall mellom slike mål og flere sider ved kommunens iverksetting av introduksjonsprogrammet. Data tyder på at kommuner med formulerte resultatmål har etablert en bredere og mer sammensatt tiltaksvifte enn andre, i større grad praktiserer tett oppfølging av deltakere i praksis og i forbindelse med trekk i introduksjonsstø- naden, og i større grad har utviklet formelle rutiner i forbindelse med utforming og revidering av individuelle planer.
Programrådgivere i kommuner som har valgt å gi programrådgiverne et helhetlig ansvar for deltakernes introduksjon, har lavere sannsynlighet for å drive tett oppføl- ging av deltakere i språk- eller arbeidspraksis og høyere sannsynlighet for at mer enn halvparten av deltakerne ikke har fått et arbeidsrettet tilbud innen avsluttet program. Det er likevel viktig å notere at selv om et helhetlig programrådgiveransvar ser ut til å øke risikoen for et lite arbeidsrettet program, kan en slik modell trolig benyttes med gode resultater dersom det samtidig legges føringer på den totale arbeidsmengden, og dersom programrådgiverne i større grad får tilgang til spisskompetanse og støttetje- nester ved behov.
Det er ikke noen entydige sammenhenger mellom hvordan kommunen har for- ankret introduksjonsarbeidet på den ene siden og variasjoner i iverksettingen av programmet på den andre. I kommuner der introduksjonsarbeidet er plassert i et eget flyktningkontor eller i en egen introduksjonsenhet, ser imidlertid tett oppfølging av praksisplassdeltakere ut til å være mer utbredt enn innenfor andre organisatoriske løsninger. Forankring har imidlertid ingen statistisk sikker betydning for graden av systematikk i forbindelse med varsling før trekk i ytelser eller for etableringen av rutiner for regelmessig revidering av deltakernes individuelle planer. På disse to områdene ser volumet i kommunenes bosettingsarbeid ut til å være mer toneangivende – jo flere bosatte, jo større behov for rutiner.
Brukermedvirkning er en tilbakevendende utfordring i introduksjonsarbeidet. Opp- gaven ble derfor løftet fram som et eget tema, mellom annet for å undersøke nærmere om det fantes strukturer eller løsninger i kommunenes organisering av programmet som kunne legge bedre til rette for medvirkning. Det ser imidlertid ut til at graden av brukermedvirkning i større grad styres av programrådgivere og deres erfaring, kapasi- tet og holdninger til brukermedvirkning, enn av hvordan kommunene har organisert introduksjonsarbeidet. For å øke brukermedvirkningen i introduksjonsprogrammet bør eventuelle tiltak dermed rettes inn mot programrådgiverne og deres forståelse av og kompetanse på brukermedvirkning. I tillegg er det, her som på andre områder, viktig at programrådgiverne har tid og kapasitet til å bruke den tiden som er nødvendig for å etablere en relasjon med deltakerne som muliggjør reell medvirkning.
Hvordan gikk det med deltakerne?
I perioden fra introduksjonsordningen ble obligatorisk og til programmet hadde vært virksomt i to år, hadde noe over 4000 deltakere avsluttet introduksjonsprogram, 2400 menn og drøyt 1600 kvinner. I kapittel 5 så vi først nærmere på gjennomstrømningen i programmet og hvordan deltakelse i arbeidsliv og utdanning så ut for de tidligere deltakerne i november 2006. Dernest rettet vi søkelyset mot introduksjonsprogram- met og undersøkte, innenfor de rammene som datagrunnlaget tillater, hvilken rolle programmet kan ha spilt for resultatet.
Gjennomføringsgrad varierer mellom grupper og mellom kommuner
Et flertall (73 prosent) av de deltakerne som ble registrert ut av introduksjonspro- grammet i de to årene ordningen har vært obligatorisk, har fullført programmet i den forstand at de enten har sluttet på grunn av tilbud om arbeid eller utdanning, eller har brukt opp den tiden de hadde til rådighet. De øvrige har avbrutt program, enten på grunn av flytting (10 prosent), sykdom eller permisjon (9 prosent) eller uteblivelse (5 prosent). Selv om andelen som fullfører programmet, er relativt høy, er det forskjeller i hvem som gjennomfører, som det kan være verdt å notere seg.
Kvinner og menn bruker opp tiden i program i like stor grad, men menn slutter oftere enn kvinner fordi de har fått tilbud om lønnet arbeid. Dette betyr dermed at kvinner avbryter programmet i større grad enn menn. Samlet sett er 32 prosent av de kvinnelige tidligere deltakerne registrert med avbrutt program, mot bare 19 prosent av de mannlige. Den vanligste årsaken til avbrutt program blant kvinner er sykdom eller permisjoner. Det er rimelig å anta at en del av disse kvinnene vil ta opp igjen deltakelsen når permisjonen er over.
I hvilken grad og på hvilken måte deltakerne avsluttet programmet, styres ikke bare av trekk ved deltakerne selv, men også av trekk ved den kommunen de ble bosatt i. Avskallingen fra program til arbeid før fullført tid er ikke overraskende mest utbredt i regioner der etterspørselen etter arbeidskraft er stor. Vi finner også at deltakere oftere enn ellers er sluttet på grunn av tilbud om arbeid i kommuner med en høy andel ikke- vestlige innvandrere. En del programdeltakere har flyttet i løpet av programperioden, og det er som forventet de minst sentrale kommunene som opplever fraflyttingen i størst grad. Arbeidsmarkedet i den regionen deltakerne flytter fra, ser ikke ut til å ha særlig betydning, noe som indikerer at det er andre sider ved sentrale strøk som virker attraktive. Avslutningsvis finner vi også at deltakere i kommuner med lang erfaring i introduksjonsprogram og der programmet er forankret i et eget flyktningkontor eller introduksjonssenter, i større grad enn andre fullfører programmet, først og fremst ved å bruke opp den tiden de har til rådighet før de avslutter.
Etter program – flertallet i arbeid, men løse forbindelser
Den vanligste statusen i november 2006 for de som avsluttet program mellom 01.09.2004 og 01.09.2006, var å ha funnet arbeid og/eller å være under utdanning. Av alle deltakere som avsluttet (det vil si både de som fullførte, og de som avbrøt) introduksjonsprogram i perioden, var nær 60 prosent i arbeid og/eller under utdan- ning i november 2006. I tillegg var 15 prosent av deltakerne registrert i NAV, enten som ordinære arbeidssøkere eller på tiltak. En av fem tidligere deltakere har startet i ordinær utdanning – og dette gjelder kvinner i like stort omfang som menn. Det er likevel tydelige forskjeller mellom ulike grupper. Kvinner var i betydelig mindre grad sysselsatt enn menn etter avsluttet program. Nærmere fire av ti kvinner var verken i arbeid, under utdanning, på tiltak eller registrert ledig på evalueringstidspunktet.
En stor andel av de tidligere deltakerne har fortsatt en relativt løs tilknytning til arbeidsmarkedet. Av alle som har fått lønnet arbeid i evalueringsperioden, er bare halvparten i full stilling, og selv blant tidligere deltakere med heltidsstilling mottok 10 prosent supplerende sosialhjelp samme måned som han eller hun var registrert med full stilling. Nær 40 prosent jobber så såkalt «kort deltid» – 1−19 timer per uke. Kvinner har også i denne sammenhengen en svakere tilknytning til arbeidsmarkedet enn menn
– bare 34 prosent av de sysselsatte har en full stilling, og nesten halvparten jobber kort deltid. Dette har åpenbart konsekvenser for muligheten til å forsørge selg selv og en eventuell familie på lønnsinntekt alene. Samtidig ser det ut til at selv om andelen i arbeid ikke øker betydelig innenfor det tidsrommet vi har analysert, øker andelen som skaffer seg en heltidsstilling med tiden, fra avsluttet program. Tilknytningen til arbeidsmarkedet ser så langt derfor ut til å styrkes over tid.
Årsaken til stopp i programdeltakelsen og status på arbeidsmarkedet på evalueringstids- punktet henger nært sammen. Av de som har avsluttet program fordi de fikk arbeid, er et stort flertall av både kvinner og menn fortsatt i jobb. Blant de mannlige deltakerne var nesten sju av ti flyttere og fem av ti som uteble fra programmet, i arbeid på evalu- eringstidspunktet. Blant kvinnene er langt færre i arbeid. Færre enn tre av ti flyttere og to av ti uteblivere var i jobb på evalueringstidspunktet. Lavest andel yrkesaktive finner vi blant deltakere som har sluttet i programmet grunnet sykdom eller permisjoner.
Hva påvirker deltakernes tilpasning på arbeidsmarkedet?
Introduksjonsprogrammet er utformet for å tilføre nykommere kvalifikasjoner som kan lette veien inn i norsk arbeids- og samfunnsliv. Samtidig har deltakerne individuelle egenskaper som påvirker både i hvilken grad de er orientert mot arbeidsmarkedet, og i hvilken grad de oppfattes som attraktive og relevante blant arbeidsgivere. I statistisk forstand har dermed noen deltakere kortere vei til jobb enn andre. Og til sist er det også slik at situasjonen på arbeidsmarkedet, ikke bare i landet som helhet, men også i den økonomiske regionen deltakeren er bosatt i, kan gjøre det enten lettere eller vanskeligere å finne arbeid.
Vi har gjennomført en rekke multivariate analyser som tar sikte på å kontrollere for flest mulig av disse forholdene innenfor de rammene som tilgangen til data setter. Dette innebærer at vi ser på betydningen av en egenskap ved personen, for eksempel kjønn, samtidig som vi tar høyde for også andre egenskaper som kan være av betydning for det vi undersøker. Programeffekten er analysert ved å sammenlikne de tidligere deltakerne med en tilsvarende gruppe nyankomne flyktninger som ble bosatt før introduksjons- ordningen ble innført. Her presenterer vi noen av hovedfunnene.
Den målbare effekten av å ha deltatt i et introduksjonsprogram er forskjellig for kvinner og menn. Blant menn har det å ha deltatt i introduksjonsprogram en positiv effekt på sannsynligheten for å være i arbeid og/eller under utdanning på referanse- tidspunktet. Kvinnelige deltakere har samlet sett en lavere overgang til arbeid og/eller utdanning enn menn, og effekten av program er ikke statistisk sikker. Vi ser også at en del forhold knyttet til familie og familiefase påvirker menn og kvinners overgang til arbeid ulikt.
Blant kvinner reduseres sannsynligheten for å være i arbeid for dem som har barn under sju år eller bor i hushold med flere enn ett barn, men dette gjelder ikke for menn. Gifte menn har derimot en økt sannsynlighet for å være i arbeid sammenliknet med ugifte menn, noe som kan tolkes som en sterkere orientering mot arbeidsmarkedet som en følge av opplevd forsørgeransvar (eventuelt planer om å søke familiegjenforening). Vi får også en annen indikasjon på at familiefase og omsorg for barn påvirker kvinners deltakelse og utbytte av program. For kvinner, i motsetning til for menn, er det slik at de i alderen 40−49 år har en høyere sannsynlighet for å være sysselsatt enn referansekategorien av kvinner i alderen 30−39 år. Det er rimelig å anta at dette henger sammen med familiefase, og at kvinner mellom 40 og 49 år i større grad enn yngre kvinner er ferdig med barnefødsler og småbarnsfasen. De står dermed i noe større grad friere til å orientere seg mot arbeidsmarkedet.
Vi finner også at ledighetsraten, sysselsettingsraten og andelen ikke-vestlige innvan- drere i sysselsetting i den økonomiske regionen kvinnen er bosatt, ikke påvirker hennes sannsynlighet for å være sysselsatt eller ikke, slik den gjør for menn.
De analysene som vi har gjennomført, er i stor grad preget av kvaliteten på dataene som har vært tilgjengelige på evalueringstidspunktet. Selv om Norge har mer informa- sjon om både flyktning- og innvandrerbefolkningen enn de fleste andre land, er det mangelfull tilgang til data om utdanning, helse og enkelte andre forhold som kan være av betydning for resultatene vi finner. Mest alvorlig er risikoen for en positiv seleksjon av deltakere inn i program – altså at de som har deltatt i introduksjonsprogrammet, skiller seg fra gruppen av ikke-deltakere på en (ikke-målbar) måte som vil øke delta- kernes sannsynlighet for å være i arbeid på referansetidspunktet. Det foreligger heller ingen enkelt definert sammenlikningsgruppe, siden ordningen er obligatorisk for alle i målgruppen. I tillegg er evalueringen gjennomført kort tid etter at deltakerne har sluttet i programmet, og dermed er det en rekke spørsmål vi foreløpig verken kan belyse eller besvare.
Videre utfordringer
I rapportens avsluttende kapittel trekker vi fram flere utfordringer som etter vår oppfat- ning fortsatt gjenstår etter to år med introduksjonsordningen. Her presenteres en kort oppsummering av de utfordringer og forslag til tiltak og løsninger som er presentert i kapittel sju.
- Programmenes innhold – det muliges kunst?
Det er ingen overraskelse at det er utfordrende å skape et individuelt tilrettelagt program for alle deltakerne. Ikke desto mindre er det viktig både med tanke på moti- vasjon og etikk – når loven pålegger deltakerne å investere en betydelig mengde tid i programdeltakelse bør de få noe tilbake som oppleves meningsfullt. De viktigste inn- satsfaktorene er bredden i kommunenes tiltaksvifte og hver enkelt rådgivers kreativitet og evne til å finne løsninger. Vi mener det er viktig å planlegge bosetting i forhold til å kunne tilby et egnet program for den enkelte. En viss størrelse og kontinuitet i den enkelte kommunes introduksjonsarbeid er også sentralt. Gode samarbeidsrelasjoner til omliggende kommuner, frivillig sektor, næringsliv og NAV er åpenbart av avgjørende betydning i denne sammenheng, men også den kommunale innsatsen i forhold til arbeidsrettingen i introduksjonsprogrammet må videreføres.
- Utdanningsløpet – en hinderløype både for byråkrater og deltakere
Veien inn i det norske utdanningssystemet er utfordrende å skaffe oversikt over både for byråkrater og deltakere. Rettighetssituasjonen oppfattes som uklar og de fylkes- kommunale tilbudene kan være mangelfulle. Løsningene på dette området bør trolig handle om en mer strategisk bosetting av personer med høyere utdanning eller planer om videre utdanning til kommuner der slike muligheter finnes, og om tiltak som kan gi lokalleddene tilgang på mer spesialisert kompetanse i forhold til utdanningsveien.
- Kvinner – og balansen mellom kvalifisering, arbeid og familie
Det gjenstår fortsatt utfordringer i å legge til rette for full og stabil deltakelse i kvali- fisering for kvinner. Svangerskap, barnefødsler og kjønnsroller knyttet til omsorg for barn har konsekvenser både for kvinners oppstart i program, for progresjon og senere for arbeidsmarkedsstatus. Aktuelle tiltak som i stor grad vil gagne kvinnelige deltakere er fleksible ordninger for barnetilsyn, oppfølging av deltakere som er i fødselspermisjon og større tilgang til spesielt tilrettelagte praksisplasser.
- Deltakere med helseproblemer – en større bevissthet rundt kommunenes rammer
Kommunene opplever at det er vanskelig å tilpasse programmet til deltakere med helseproblemer. Det er behov for større tyngde i arbeidet med å etablere et samarbeid med lokalt helsevesen, slik at blir lettere å finne frem til gode behandlingsmuligheter. Det er også ønskelig å utvikle konkrete resultatmål for samfunnsdeltakelse, slik at til- tak kan utvikles og effekten av programdeltakelse evalueres også for de nykommerne som ikke når målet om arbeid eller utdanning innenfor den rammen på 2-3 år som programmet setter.
- Introduksjonsstønaden – lik for alle?
De fleste kommuner rapporterer at de har deltakere som er avhengig av supplerende sosialhjelp i tillegg til introduksjonsstønaden. Det er i tillegg kommunale variasjoner i hvilke av deltakernes utgifter som dekkes i tillegg til introduksjonsstønaden og hva som deltakerne selv skal bekoste. Deltakernes inntektssituasjon varierer dermed langt mer enn prinsippet om en fast sats skulle tilsi.
- Individuell plan – deltakerens eller byråkratiets instrument?
Individuelle planer utarbeides for de fleste deltakere, men kvaliteten varierer. Det er behov for å heve programrådgivernes kompetanse i planarbeid knyttet til hva plan- leggingen skal omfatte, hvordan planleggingen kan foregå og hvorfor planen skal utarbeides.
- Brukermedvirkning – når er det viktig og hvordan håndtere uenighet?
Det finnes en rekke ulike oppfatninger om hva brukermedvirkning er og hvor grensene for brukers medvirkning skal trekkes. Som en konsekvens er det også ulik praksis knyttet til brukermedvirkning innen introduksjonsprogrammet, både mellom kommuner og mellom programrådgivere i samme kommune. Spørsmålet om når brukers oppfatning skal tillegges (størst) vekt og hvordan programrådgivere skal håndtere uenighet med bruker, enten det handler om målene for programmet eller innholdet i det, er langt på vei et spørsmål om faglig skjønn, innenfor de rammene som den lokale tiltaksviften og de øvrige rammene for introduksjonsarbeidet setter. En innsats for å bedre grunnlaget for brukermedvirkning bør etter vår oppfatning derfor omfatte kompetanseheving blant programrådgivere. Dette kan skje gjennom kurs og andre former for faglig påfyll, men bør også håndteres på en mer regelmessig basis i den enkelte kommune, for eksempel gjennom interne fora for diskusjon og erfaringsutveksling mellom programrådgivere.
- Programrådgiverrollen – generalist og spesialist
Programrådgiverne har gjennomgående stor tro på introduksjonsordningen, men opplever at rammene for å gjøre en god jobb ofte er trange. Kombinasjonen av stor bredde i arbeidsoppgaver, og få formelle rammer som kan begrense arbeidsbyrden, er trolig sterkt medvirkende til at nær halvparten av programrådgiverne opplever at ar- beidsbyrden de har er for stor. Kommunene bør i større grad tydeliggjøre og begrense rådgivernes arbeidsoppgaver, for eksempel gjennom å ta stilling til hvor mange delta- kere det er rimelig at hver rådgiver har ansvar for. Det kan også være fornuftig å snevre inn programrådgivernes «helhetlige ansvar» noe, gjennom å gi enkelte rådgivere et spesialansvar for avgrensede fagområder.
- Fortsatt ubesvarte spørsmål
Denne rapporten gir en første tilstandsrapport for introduksjonsprogrammet. Noen spørsmål belyses, noen besvares, og nye reises. Det er behov for mer kunnskap om hvordan programmet virker for kvinner, og for hvordan tilknytningen til arbeids- markedet utvikler seg på sikt. Vi har sett at en høy andel av de tidligere deltakerne er i arbeid, men vet for eksempel ikke om de er havnet eller vil havne på rett hylle i lys av den utdanning og erfaring de hadde med seg da de kom til Norge. Vi ser også at andelen deltidsarbeidende er svært høy, og det vil være viktig å følge dette med tanke på de tidligere deltakernes mulighet til å bli selvforsørget. Deltakernes egne vurderinger av det tilbudet de har fått er heller ikke dekket i denne undersøkelsen og bør være et åpenbart tema for videre studier.