Erik Henningsen
Evelyn Dyb
Yuri Kasahara
Susanne Søholt
Kristian Rose Tronstad
Dette er den første rapporten fra et FoU-prosjekt om avtalt selvbosetting blant flyktninger, som By- og
regionforskningsinstituttet NIBR gjennomfører på oppdrag fra Integrerings og mangfoldsdirektoratet (IMDi). Avtalt selvbosetting innebærer at flyktninger selv finner seg bolig i det private leiemarkedet i en kommune, innenfor rammer som er avtalt med kommunen og etter godkjenning av husleiekontrakter fra kommuner og IMDi.
Del 1 av prosjektet har bestått av en nasjonal kartlegging som skulle belyse følgende problemstillinger:
– Hvor mange og hvilke kategorier av kommuner benytter avtalt selvbosetting?
– Hvorvidt kommuner som benytter seg av avtalt selvbosetting bosetter flere enn andre sammenlignbare
kommuner?
– Hvorvidt avtalt selvbosetting bidrar til raskere bosetting?
– Hvilke kategorier av flyktninger som selvbosetter seg etter avtale og på hvilke måter?
– Hvordan flyktningene finner bolig på egen hånd?
– Hvordan håndtering av avtalt selvbosetting i (UDI), asylmottak og IMDi påvirker kommunenes rutiner og praksiser?
– Hvordan kommuner praktiserer og følger opp avtalt selvbosetting?
Kartleggingen hadde videre som mål å oppsummere suksessfaktorer og gevinster ved avtalt selvbosetting, identifisere kritiske faktorer og drøfte insitamenter og andre tiltak for å øke omfanget av avtalt selvbosetting. Et annet mål for kartleggingen har vært å løfte frem eksempler på god praksis som kommuner kan lære av.
I rapporten redegjør vi for resultatene fra to spørreundersøkelser om avtalt selvbosetting vi har gjennomført blant kommuner og asylmottak. Undersøkelsene ble sendt til 362 kommuner og 89
asylmottak. I begge tilfeller oppnådde vi en svarprosent på 68. En frafallsanalyse av kommuneundersøkelsen tyder på at datamaterialet er representativt for norske kommuner som
bosetter flyktninger.
I kapittel 2 viser vi at minimum 100 kommuner praktiserer avtalt selvbosetting. Kommuneundersøkelsen tyder på at det reelle tallet på kommuner som praktiserer avtalt selvbosetting ligger på i overkant av 140. Andelen av kommuner som praktiserer avtalt selvbosetting er størst i de mest sentrale kommunene og lavest i de minst sentrale kommunene. Selvbosettingskommuner finnes over hele landet og i alle IMDi regioner. Andelen er særlig høy i region Øst.
For tre fjerdedeler av kommunene som praktiserer avtalt selvbosetting gjelder dette bare noen få flyktninger. I den resterende fjerdedelen av selvbosettingskommunene, foregår en betydelig andel av bosettingen på denne måten. De aller fleste kommunene som bosetter en betydelig andel flyktninger gjennom avtalt bosetting hører til i kategorien for de mest sentrale kommunene.
Avtalt selvbosetting foregår på ulike måter. Mest vanlig er et bosettingsforløp hvor flyktninger som ikke er tildelt en kommune, selv finner en kommune og bolig og får dette godkjent. Mindre vanlig er det at flyktninger først tildeles en kommune for så å finne bolig på egen hånd på stedet. I noen tilfeller forekommer det også at flyktninger som er tildelt en kommune finner seg bolig i en annen kommune og får dette godkjent.
Undersøkelsen tyder på at den vanligste grunnen til at kommuner ikke praktiserer avtalt selvbosetting er at de ikke har fått henvendelser om dette fra flyktninger eller andre og at det finnes et potensial for at flere kommuner kan komme til å praktisere avtalt selvbosetting dersom de oppfordres til dette.
Kommune- og asylmottaksundersøkelsene tyder på at det i første rekke er enslige voksne menn som benytter seg av muligheten til avtalt selvbosetting og at det er de mest ressurssterke innenfor denne kategorien flyktninger som benytter seg av avtalt selvbosetting. Dette kan være personer med familie eller andre nettverk i bosettingskommuner, med gode språkferdigheter og høy formell kompetanse.
Svarene som fremkommer i kommuneundersøkelsen tyder på at avtalt selvbosetting fører til bedre utnyttelse av boligmarkedet i kommunene og til at bosettingen av flyktninger går raskere. Svarene kommunene gir på spørsmålet om avtalt selvbosetting fører til økt bosetting av flyktninger er derimot sprikende. Halvparten sier seg uenig i at avtalt selvbosetting fører til økt bosetting, mens en tredel er enig. Analyser vi har gjort av bosettingsstatistikk, gir ikke grunnlag for å hevde at avtalt
selvbosetting har en effekt på antallet flyktninger som bosettes i kommunene.
For mange av kommunene som praktiserer avtalt selvbosetting, ser det ut til at det er det kommunenes generelle vilje og evne til å bosette flyktninger, og ikke avtalt bosetting i seg selv, som har vært avgjørende for den økte bosettingen av flyktninger i 2015. Blant en mindre andel av disse kommunene, ser det ut til at avtalt selvbosetting er en bosettingsstrategi som har vært utslagsgivende for at kommunene har kunnet øke bosettingen av flyktninger.
I kapittel 3 beskriver vi rutiner og praksis for håndtering av avtalt selvbosetting i kommuner og asylmottak. Slike rutiner kan bidra til å løse problemer som knytter seg til denne bosettingsstrategien, og dem finnes det flere av. For kommunene er økt arbeidsbelastning den viktigste umiddelbare utfordringen som knytter seg til avtalt selvbosetting. Vår undersøkelse viser at kommunene ikke oppfatter at avtalt selvbosetting fører til reduserte utgifter til bosetting av flyktninger. Den tyder videre på at kommunene ofte opplever at avtalt selvbosetting fører med seg ekstraarbeid i forbindelse med
henvendelser fra flyktninger og ved at flyktninger skifter bolig.
Asylmottakene ser utfordringer knyttet til avtalt selvbosetting mer fra flyktningenes ståsted og peker blant annet på språkbarrierer, at flyktninger diskrimineres i boligmarkedet og prisnivået for
utleieboliger. Særlig viktige «flaskehalser» er ifølge asylmottakene tidsbruken som går til å behandle forespørsler om avtalt selvbosetting og mangelen på en god oversikt over hvilke kommuner som tillater avtalt selvbosetting og på hvilke betingelser.
Undersøkelsen viser at en tredel av kommunene har formalisert satsingen på avtalt selvbosetting gjennom nedskrevne retningslinjer eller «kjøreregler». Dette gjelder i første rekke kommuner som
bosetter en betydelig andel flyktninger gjennom avtalt selvbosetting. Alle asylmottak som inngår i undersøkelsen er kjent med ordningen for avtalt selvbosetting og dette er et vanlig tema i bosettingssamtalene. Mottakene hjelper flyktninger til selvbosetting primært gjennom å kontakte kommuner og IMDi.
Undersøkelsen viser at en femtedel av kommunene har etablert fast samarbeid med andre etater/aktører om avtalt selvbosetting. Det er i første rekke kommuner, IMDi og asylmottak som samarbeider om avtalt selvbosetting. I noen tilfeller kan tiden det går fra en flyktning henvender seg til en kommune med en
leiekontrakt til godkjenning fra IMDi foreligger være så lang at flyktningen går glipp av leiekontrakter. Fra IMDis side blir det pekt på at direktoratet har lagt stor vekt på å oppnå raskere behandlingstid etter at avtalt selvbosetting ble mer utbredt og at et datasystem som er under innføring vil bidra ytterligere til dette.
Undersøkelsen viser at 40 prosent av kommunene driver aktiv informasjonsformidling om avtalt selvbosetting til bosettingsklare flyktninger. Det er i første rekke muntlig informasjon som formidles fra kommunene til flyktninger, via «ryktebørsen». Dette kan fungere godt for kommunenes del, men gjør det vanskelig for flyktninger og mottak å holde seg orientere om muligheter for avtalt selvbosetting i ulike kommuner. Problemet forsterkes av at det er store variasjoner mellom kommunenes praksis på dette området og at praksisen kan være skiftende innenfor den enkelte kommune. Fra asylmottakenes side etterspørres det en oppdatert nasjonal oversikt om hvilke kommuner som tillater avtalt selvbosetting, på hvilke betingelser og til hvilke tider.
Undersøkelsen tyder videre på at kun noen få selvbosettingskommuner har fastlagt målgrupper for avtalt selvbosetting, mens halvparten sier de har krav til husleiekontrakters varighet. Et stort flertall av
selvbosettingskommunene stiller krav til standarden på boliger flyktninger finner selv og det samme gjelder for ordninger med kommunal inspeksjon av boliger flyktninger finner selv. Halvparten av selvbosettingskommunene har fastlagt en maksimal husleiepris. En tilsvarende andel av selvbosettingskommunene oppgir at de har ordninger for å gi støtte til depositum for utleieboliger og at de bidrar med tomgangsleie for flyktninger i påvente av innflytting i boliger.
I kapittel 4 trekker vi fram eksempler på god praksis knyttet til avtalt selvbosetting og gir anbefalinger for videre utvikling av ordningen.
Her framhever vi viktigheten av at kommuner som tillater avtalt selvbosetting, også dem som kun gjør dette i liten utstrekning, formaliserer sin praksis på dette området gjennom å formulere nedskrevne retningslinjer og ved å offentliggjøre disse retningslinjene. På denne måten kan kommuner sikre seg at deres praksis ved avtalt selvbosetting er forutsigbar og konsistent og at den blir mindre personavhengig. For flyktninger og asylmottak kan dette bidra til å gjøre det enklere å forholde seg til potensielle
bosettingskommuner.
Vi framhever viktigheten av at kommunene utpeker ansatte som har hovedansvar for å håndtere oppgaver knyttet til avtalt selvbosetting. Personer som jobber kontinuerlig med slike saker vil få en god kjennskap til praktiske og prinsipielle problemstillinger som selvbosetting fører med seg, noe som er avgjørende for at kommunene kan håndtere utfordringer som oppstår underveis og opptre effektivt. En slik løsning er lite aktuell i mindre kommuner og/eller i kommuner som kun bosetter noen få flyktninger
gjennom avtalt selvbosetting. Derimot kan det være hensiktsmessig for mindre kommuner å bygge opp slik kapasitet i fellesskap, gjennom interkommunalt samarbeid.
Et annet tiltak kommunene kan gjøre for å sikre seg mot at det oppstår en stor arbeidsbelastning i forbindelse med at selvbosatte flyktninger skifter boliger er å fastsette målgrupper for ordningen og å sette som vilkår at selvbosatte flyktninger må finne ny bolig selv dersom de ønsker å flytte.
Undersøkelsene understreker også betydningen av kommunenes bruk av økonomiske virkemidler i denne sammenhengen. Ordninger for at kommunen stiller depositum til rådighet eller betaler «tomgangsleie» kan gjøre det enklere for flyktninger å benytte seg av avtalt selvbosetting.
En konklusjon som kan trekkes av undersøkelsene er at kommuner i større utstrekning bør gjøre informasjon om muligheter og betingelser for avtalt selvbosetting tilgjengelig i skriftlig form, og helst på flere språk, for eksempel på deres egne nettsteder. Undersøkelsen understreker imidlertid også at bedre
informasjonsformidling fra de enkelte kommunene ikke er tilstrekkelig for å gi flyktninger og asylmottak kunnskapen de behøver for å orientere seg om mulighetene for avtalt selvbosetting. Dette tilsier at man fra sentralt hold oppretter et nettsted som gir en oversikt over muligheter for avtalt selvbosetting i kommunene. Nettsiden må oppdateres kontinuerlig, blant annet ved at kommuner melder inn endringer i deres vilkår og «ledige plasser» på løpende basis.
Endelig understreker undersøkelsen viktigheten av at kommuner pleier kontakt med utleiere i det private boligmarkedet. I noen tilfeller, har kommuner etablert ordninger hvor de formidler boliger fra det private leiemarkedet til bosettingsklare flyktninger. Disse ordningene faller ikke inn under begrepet avtalt selvbosetting. Det er likevel verdt å framheve disse ordningene som et alternativ til den ordinære bosettingen, som kan bidra til at det private leiemarkedet i større grad blir tilgjengelige for flyktninger.