Beret Bråten, Josefine Jahreie og Ragna Lillevik
Dette er en rapport om innvandrerorganisasjoners rolle og potensial som bidragsytere til integrering. Vi undersøker forholdet mellom lokale myndigheter og innvandrerorganisasjoner. Dette gjør vi ved å ta utgangspunkt i en statlig tilskuddsordning: Tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet i lokalsamfunn.
Tilskuddet er ett av flere som vedtas i statsbudsjettet med formål å bidra til integrering og inkludering av personer med innvandrerbakgrunn, ved å styrke frivillige organisasjoners rolle i integreringsarbeidet. Men det er det eneste av disse tilskuddene som eksplisitt er rettet mot lokale organisasjoner. Det gis som driftstilskudd til innvandrerorganisasjoner og som aktivitetsstøtte alle typer lokale organisasjoner kan søke om. Fra og med 2015 ble forvalteransvaret for dette tilskuddet flyttet fra fylkeskommunene til 20 kommuner med et høyt antall innbyggere med innvandrerbakgrunn. Disse kommunene har altså to års erfaring som forvaltere. Og det er tilskuddsforvaltningen som er utgangspunkt når vi har søkt svar på hva som skal til for å få til godt
samarbeid om integrering mellom myndigheter og innvandrerorganisasjoner. Hva dette krever av myndighetene og av innvandrerorganisasjonene.
Undersøkelsen er gjort ved å gjennomføre en kartlegging, en casestudie og gruppesamtaler med organisasjoner. Kartleggingen omfatter standardiserte intervjuer med en eller flere forvaltere av tilskuddet i samtlige 20 kommuner. Intervjuene er i hovedsak gjennomført per telefon, enkelte ved besøk. I tillegg er det samlet inn dokumentasjon fra samtlige kommuner som viser hvilke organisasjoner som har søkt tilskudd og hvordan pengene er fordelt. Basert på kartleggingen ble det valgt tre kommuner for en casestudie. Disse tre kommunene hadde, på ulike måter, fått til samarbeid med innvandrerorganisasjoner lokalt, og vi har gjennom intervjuer med kommunalt ansatte og representanter for innvandrerorganisasjoner utforsket muligheter og utfordringer
knyttet til dette. Representanter fra innvandrerorganisasjoner ble også spurt om hva organisasjonen arbeider med og hva organisasjonen betyr for dem. I tillegg ble det rekruttert representanter fra i hovedsak innvandrerorganisasjoner fra andre kommuner til en kombinert referanse- og fokusgruppe. Denne har vært samlet to ganger, og vi har drøftet både tilskuddsordninger og innvandrerorganisasjoners rolle. Datamaterialet omfatter intervjuer og gruppesamtaler med i alt 54 personer.
Integrering
Formålet med tilskuddsordninger til innvandrerorganisasjoner er altså integrering. Integrering er et begrep som nyttes både i sosiologien, i politikk og forvaltning og i folks dagligtale. I sosiologien er det hentet fra teorier om hva som holder samfunn og organisasjoner sammen, og hvordan aktører dels gjør seg selv til, dels blir gjort til, en del av helheten (jf. Brochmann 2006). I politikk, forvaltning og dagligtale knyttes det først og fremst til hvordan innvandrere kan bli del av det nye landet. Hvilken mening som legges i begrepet integrering, er, når det brukes i politikk og forvaltning, avhengig av hvilke utfordringer man tenker at integreringspolitikken skal bidra til å løse. Og når vi gjennom stortingsmeldinger ser tilbake på de siste fem tiårenes innvandrings- og
integreringspolitikk, har problemforståelsen – hva integrering er et svar på – endret seg. Tidlig på 1970-tallet var det sentrale å unngå assimilering i betydningen krav om at innvandrere måtte legge vekk alt sitt særpreg for å bli del av det norske samfunnet. Assimilering var da knyttet til en tvangspolitikk den norske staten hadde brukt ovenfor minoriteter – som samene. Dette var ikke en politikk norsk myndigheter ønsket å videreføre i møte med innvandrede minoriteter. Strategien som i stedet ble fulgt var inspirert av multikulturalisme; datidens arbeidsinnvandrere skulle kunne bli del av det norske samfunnet uten å oppgi kulturelle særtrekk. I tiårene som fulgte ble oppmerksomheten gradvis flyttet mot levekårsutfordringer i innvandrerbefolkningen: dårlige arbeids- og boforhold, diskriminering, men også fravær av politisk deltakelse. Levekårsproblemer som skapte bekymring for utenforskap og parallellsamfunn (se også Bay m.fl. 2010). Integreringspolitikken skiftet fokus, nå ble oppgaven å motvirke segregering. Integreringspolitikken skulle ivareta individers rettigheter og definere deres plikter; rett og plikt til utdanning, lønnsarbeid og norskopplæring. Hvor grensen skal gå for minoritetskultur, var og er stadig oppe til debatt. I den nyeste stortingsmeldingen om integreringspolitikk er hovedmålet å unngå utenforskap. Oppmerksomheten er rettet mot lønnsarbeid, utdanning og norskopplæring, men også mot tillit og tilhørighet til det norske samfunnet. Og det er særlig i forbindelse med dette siste at sivilsamfunnet gis en rolle.
Nasjonale myndigheter om innvandrerorganisasjoner
Innvandrerorganisasjoner kan forstås i et representativt perspektiv og i et integrasjonsperspektiv (jf. Hagelund & Loga 2009). I et representativt perspektiv forstås organisasjonene som kanaler for demokratisk innflytelse for nye borgere i Norge. I et integrasjonsperspektiv forstås de som sosialiseringsarenaer der medlemmer kan oppøve demokrati- og systemkompetanse, men også utgjøre ankerfeste for individene – som motvekt mot marginalisering og isolasjon. På den ene siden kanaler for innflytelse, på den andre siden sosiale fellesskap som kan virke kunnskaps- og nettverksfremmende – men også ivareta identitet og virke beskyttende.
Nasjonale myndigheters forståelse av og tilnærming til innvandrerorganisasjoner har endret seg med endringer i integreringspolitikkens problemforståelse og fokus: Fra å vektlegge organisasjonenes rolle som kanaler for innflytelse og som identitetsfellesskap, til å vektlegge deres evne til å løse velferdsoppgaver og danne basis for samarbeid på tvers av gruppetilhørigheter. I dag er det først og fremst som tjenesteprodusenter og som samarbeidsaktører innvandrerorganisasjoner beskrives som en positiv ressurs. Formålet for Tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet i lokalsamfunn illustrerer dette: Det skal bidra til å styrke deltakelsen i organisasjonslivet for den innvandrede delen av befolkningen, skape møteplasser og aktiviteter på tvers av grupper, og derigjennom bidra til økt tillit og tilhørighet til det norske samfunnet.
Lokale myndigheter om innvandrerorganisasjoner
De 20 kommunene som forvalter tilskudd til drift av innvandrerorganisasjoner, legger tilskuddsordningens formål og nasjonale retningslinjer til grunn. Likevel finner vi til dels store forskjeller i kommunenes forvaltningspraksis – særlig når det gjelder driftstilskudd til innvandrerorganisasjoner.
Det var i 2016 475 organisasjoner som søkte midler fra tilskuddsordningen. Litt over halvparten av disse, 254, var innvandrerorganisasjoner. Tre fjerdedeler av tilskuddsmidlene som ble delt ut i 2016 gikk til aktivitetsstøtte, som både innvandrerorganisasjoner og majoritetsorganisasjoner kan søke på, mens en fjerdedel gikk til driftsstøtte til innvandrerorganisasjoner. Enkelte kommuner deler ikke ut noe til driftsstøtte. Dette begrunnes blant annet med at innvandrerorganisasjoner i seg selv ikke bidrar til integrering, og at det viktigste er å gi støtte til aktiviteter – ikke drift. Ulik praksis gir innvandrerorganisasjoner ulike muligheter, avhengig av hvilken kommune de virker i.
Når aktivitetsstøtte prioriteres, er det også en følge av at søknadspågangen er størst her – noe som igjen har sammenheng med at disse tilskuddsmidlene er tilgjengelige ikke bare for innvandrerorganisasjoner, men for frivillige organisasjoner som sådan. I 19 av 20 kommuner er det flere majoritetsorganisasjoner enn innvandrerorganisasjoner som søker om, og får, aktivitetsstøtte. En kommune skiller seg ut, Oslo. Der er det motsatt.
Vi finner på tvers av kommuner en tydelig tendens til å prioritere aktiviteter der målet er at folk skal møtes på tvers av gruppetilhørigheter. Dette er i tråd med de nasjonale retningslinjene, men i kommunene forsterkes oppmerksomheten om aktiviteter av denne typen. Innvandrerorganisasjoner snakkes i liten grad om som demokratiske aktører og som kanaler til innflytelse. De forstås som aktører som skal bidra til integrering, og arrangementer hvor aktører med ulik bakgrunn møtes, framheves i kommunene som sivilsamfunnets fremste bidrag i så måte. Utfordringen er imidlertid at innvandrerorganisasjoner ofte er små, med begrensede ressurser, og derfor ikke selv kan stille seg i spissen for slike omfattende arrangementer. I praksis er frivillige aktører avhengige av at kommunale myndigheter tar initiativer og tilrettelegger for slike gruppeoverskridende arrangementer. Noe som da også skjer i flere av de aktuelle kommunene.
At samarbeids- og møteplassaktiviteter prioriteres betyr likevel ikke at andre typer aktiviteter utelukkes. Det er en klar tendens til at kommunene gir litt til så mange søkere og arrangementer som mulig, framfor å prioritere enkelte tiltak og organisasjoner. Denne alle skal med-strategien skaper bredde blant organisasjonene som får penger, og et relativt stort mangfold i aktiviteter.
Aktivitet som bidrar til samarbeid og møter på tvers av grupper prioriteres altså, men alle skal med-strategien gjør samtidig at dette ikke framstår som en ensidig strategisk satsing fra kommunenes side.
I enkelte kommuner gis det også tilskudd til aktiviteter som i kommunene forstås som interne for organisasjonen som søker – ett eksempel er nasjonaldagsfeiringer. Når denne typen tiltak gis støtte, begrunnes det med at de er viktige for gruppers og individers identitet. Aktiviteter som nasjonaldagsfeiringer forstås imidlertid ikke som bidrag til integrering, verken av kommuner som gir tilskudd til dem eller de som lar være.
Nedprioritering av fri driftsstøtte til fordel for aktivitetsstøtte, kan bidra til at frivillige virksomhet arbeider mer på myndighetenes premisser, enn med utgangspunkt i egne prioriteringer. Dette gjelder særlig dersom frivillige aktører ikke tas med på råd om hva som skal være felles mål for kommunen og sivilsamfunnet i integreringsarbeidet. Vi finner at få kommuner arbeider strategisk for å mobilisere innvandrerorganisasjonene på en måte som utnytter deres kompetanse og kontakter. Samtidig er det altså flere kommuner som arbeider aktivt for å trekke organisasjoner av ulike typer med i gruppeoverskridende aktiviteter.
Hva bidrar til å skape forskjeller i kommuners praksis? Kommunens organisering og hvor forvalteransvaret for tilskuddsordningen er plassert i den lokale administrasjonen, har noe betydning. Hva som er den rådende lokale forståelsen av integrering og hvordan innvandrerorganisasjonene forstås som bidragsytere til dette, har også betydning. Kommuner som trekker organisasjoner med som aktive aktører i integreringsarbeidet, er kjennetegnet av at de har stillingsfunksjoner og ansatte som er kjent med innvandrerorganisasjonene og menneskene i dem. De oppsøker organisasjonene og deres arrangementer, og de inviterer organisasjoner og aktører i dem til møteplasser som skaper større nærhet til kommunen og setter organisasjoner i kontakt med hverandre. Slik utvides innvandrerorganisasjonenes mulighetsrom, og kommunen blir i stand til å nyttiggjøre seg deres kompetanse og nettverk.
Proaktiv virksomhet fra kommunale myndigheters side forutsetter at ansatte gis anledning til og selv har vilje til, å jobbe utenfor kontoret og utenfor normalarbeidsdagen. Slik blir det mulig å møte frivillige aktører på deres premisser. I kommuner der det ikke er lagt til rette for å arbeide på denne måten, er kontakten med innvandrerorganisasjonene mindre, kunnskapen er dårligere, og det tilkjennegis i større grad mistillit til organisasjonene. Dette er en mistillit som i slike kommuner håndteres med byråkrati og kontroll. Noe som begrenser innvandrerorganisasjonenes mulighetsrom og gjør det vanskelig for kommunen å bruke deres kompetanse og nettverk.
Lokale innvandrerorganisasjoner sett innenfra
De vi i rapporten har kalt representanter for lokale innvandrerorganisasjoner, beskriver sin organisasjon som først og fremst et identitetsfellesskap. Dette er identitetsfellesskap basert på aktiviteter av ulikt slag: Cricket, kulturkvelder, morsmålsopplæring og nasjonaldagsfeiringer er noe å samles om, det markerer og opprettholder identitet. Behovet for slike identitetsfellesskap knytter an til medlemmenes transnasjonale posisjon. De har selv innvandret til Norge og har med seg tradisjoner, skikker og språk, men også tilhørighet til sitt opprinnelsesland. En stor del av hjertet deres er blitt igjen der. I innvandrerorganisasjoner møter de folk de kan dele minner, tradisjoner og erfaringer med – og som de kan snakke med på morsmålet. Behovet for å ha et fellesskap for opprinnelsesidentitet knyttes også til erfaringer med ikke å bli oppfattet og definert som en del av det norske, erfaringer med å bli redusert til innvandreren. Og mens integrering
i form av lønnsarbeid, utdanning og det å lære norsk beskrives som en selvfølge, sliter de med å definere seg som norske. En oppfatning er at det å bli norsk betyr at opprinnelsesidentiteten må nær utraderes, at en type identitetsassimilering er nødvendig. Å være norsk med en stor del av opprinnelsesidentiteten i behold, snakkes i mindre grad om som en mulighet. Om det vil oppleves slik for neste generasjon, de som nå er barn og unge, er representantene mer usikre på. Det konstateres at neste generasjon «ikke er som oss», samtidig er de bekymret for at heller ikke barna – som har arvet foreldrenes synlige tegn på å tilhøre en minoritet, skal oppnå å bli definert som norske av majoriteten. Derfor blir det å ta vare på morsmål, skikker og markeringer viktig også i et generasjonsperspektiv. Det blir viktig for å opprettholde en trygg identitet, som ingen stiller spørsmål ved.
Representanter snakker likevel ikke om det å være del av slike opprinnelige identitetsfellesskap som en motsetning til å være godt integrert i det norske samfunnet, i betydningen å ha lønnsarbeid, ta utdanning, lære seg norsk og ha kontakt med majoritetssamfunnet. Innvandrerorganisasjonene beskrives snarere som et bidrag til dette. Et fellesskap som gir trygghet og støtte, men som også danner basis for å inngå i samarbeidsrelasjoner med andre aktører. Organisasjonene er direkte, eller som en utilsiktet virkning av at de gjør minoritetsmiljøer synlige, et utgangspunkt for at medlemmer og assosierte trekkes med og inngår i samarbeidsrelasjoner med andre organisasjoner og med lokale myndigheter.
Men heller ikke representanter i innvandrerorganisasjoner snakker om organisasjonen som basis for politikkutvikling, representasjon og interessemobilisering. De forstår, i likhet med informanter i lokal forvaltning, ikke egen organisasjon i et representativt perspektiv – i betydningen kanal for politisk påvirkning. Det nærmeste vi kommer en slik rolle, er understrekningen av at aktører i organisasjonene arbeider med å lette kommunikasjonen mellom representanter for lokal forvaltning og egne medlemmer/assosierte. Og da særlig i forholdet mellom foreldre og institusjoner som skal ivareta barn og unge, det være seg barnehage, skole, helsemyndigheter eller barnevern. Representanter i innvandrerorganisasjonen er i posisjon til å gjøre dette, fordi de behersker det norske språket og har systemkompetanse, men også fordi de har tillit blant medlemmer og assosierte – de stoler på at de vil dem vel.
Offentlige tilskuddsordninger beskrives som viktige i organisasjonene. Ulike tilskuddsordninger fungerer som døråpnere mellom myndigheter og innvandrerorganisasjoner. De utgjør et insitament til å snakke sammen. I organisasjonene beskrives det som avgjørende å ha systemkompetanse og å kjenne folk i majoritetssamfunnet og hos lokale myndigheter, når det skal søkes om penger. Slik kjennskap reduserer muligheten for å gjøre feil, men det bygger også ned det flere snakker om som mistenksomhet fra lokal forvaltning. Å kjenne hverandre bygger ned mistillit. Det øker muligheten for å kunne inngå i en likeverdig relasjon. Mens det ikke å kjenne hverandre øker mulig selv mener at du er.
Tillit og tilhørighet
Nasjonale og lokale myndigheter forventer at sivilsamfunnet skal bidra til integrering gjennom nettverksbygging på tvers av grupper, slik at det utvikles tilhørighet og tillit. Tilhørighet og tillit forstås, av nasjonale myndigheter og av lokale forvaltere, som å bli til i ansikt til ansikt-møter på tvers av minoritets- og majoritetsgrupper lokalt. Vi finner at en viktig forutsetning må være på plass for å få til slike møter på tvers: Det må utvikles kontakter og kjennskap mellom lokal forvaltning og innvandrerorganisasjoner, mellom byråkrater og representanter. Organisasjonene har ikke på egen hånd ressurser, kontakter og systemkompetanse som skal til for å etablere aktiviteter og arrangementer som favner både minoritet og majoritet. Det krever at kommunale myndigheter tar ansvaret. I kommuner som har slike møteplasser, ser vi at lokal forvaltning spiller en viktig rolle som initiativtakere, tilretteleggere og koordinatorer. Men for at dette skal være mulig, må kommunen ha vilje og evne til å ta kontakt med innvandrerorganisasjoner på måter som oppleves tillitsskapende.
Dialog om tilskuddsordninger kan være en slik anledning. Men formalisering og kontroll i form av krav om korrekt utfylte søknadsskjema og rapporteringer utløser i seg selv verken tillit eller samarbeid. Snarere tvert imot. Når den kommunalt ansatte og innvandrerorganisasjonenes representanter i stedet snakker sammen om hva de ønsker å oppnå, etableres et annet mulighetsrom, der aktørene fra den lokale organisasjonen settes i førersetet: Hva vil du? Kommunale myndigheters rolle blir da å støtte og legge til rette. Slik etableres et samarbeid, en møteplass, helt i tråd med formålet for tilskuddsordningen – og i tråd med intensjonene bak omleggingen av forvaltningen fra fylkesnivå til kommunalt nivå. Hva krever det av partene for å lykkes med dette?
Anbefalinger
I rapporten beskriver vi tre forutsetninger for samarbeid som kan bidra til å trekke innvandrerorganisasjoner med i lokalt integreringsarbeid: at kommunen gir rom for at byråkratiet kan virke ubyråkratisk og nærme seg de frivillige aktørene på deres premisser, at det etableres møteplasser mellom kommunen og innvandrerorganisasjonene, og at møtene skjer mellom likeverdige partnere.
Et byråkrati som også er ubyråkratisk: Å opprette kontakt som fungerer med frivillige aktører, krever at ansatte i lokal forvaltning gis mandat og rom til å møte de frivillige aktørene på deres premisser. Det betyr lite byråkratisk saksgang, fleksibilitet, vilje til å møtes også utenfor vanlig arbeidstid, veiledning av organisasjoner som mangler systemkompetanse, vilje til å ville bli kjent, og oppsøkende virksomhet til organisasjoners arrangementer. Skjemaer og kontroll kan ikke være kommunens eneste kontaktpunkt med innvandrerorganisasjoner, da oppnås ikke kontakt, ikke tillit, og innvandrerorganisasjonenes ressurser og kompetanse tas ikke i bruk.
Møteplasser: Å etablere møteplasser i kommunens regi legger til rette for at myndigheter og organisasjoner basert på minoritet og majoritet blir bedre kjent og bygger tillit. Slike møteplasser kan fungere som en dialogarena der en sammen setter mål og legger planer som omfatter organisasjoners bidrag til lokal integrering. Møteplassene kan ha form av fysiske steder (som bydelshus, flerkulturelle sentre, kulturhus, ungdomsklubber), felles fora (som mangfoldsråd, organisasjonsnettverk eller dialogforum) eller felles prosjekter som går over tid. Slike møteplasser gir innvandrerorganisasjonene anledning til å utvide sine nettverk – en mulighet de bør gripe.
Likeverdige partnere: Å samarbeide handler om gjensidighet og respekt. Det krever evne til å lytte og til å justere seg, for alle parter. Det krever at lokale myndigheter ikke kommer til organisasjonene med en oppskrift for hva som skal være deres bidrag, og det krever at innvandrerorganisasjoner griper muligheten og selv definerer hva som skal være deres samfunnsbidrag. Dette betyr ikke at organisasjonens rolle som identitetsfellesskapet trenger å opphøre.Det å inngå i slike samarbeidsrelasjoner kan være en forlengelse av den aktiviteten innvandrerorganisasjoner allerede driver med å bistå egne medlemmer i kontakt med ulike velferdstjenester.
Tilskuddsordningen
Tilskuddet til lokale innvandrerorganisasjoner og lokal frivillig aktivitet er forvaltet på ulikt vis opp gjennom årene. Nå forvaltes det altså av 20 utvalgte kommuner på oppdrag fra IMDi. I 2016 var det 254 lokale innvandrerorganisasjoner som søkte på tilskuddet i disse kommunene. Vi har ikke tall for hvor mange lokale innvandrerorganisasjoner som finnes i dag, men kartlegginger fra ti år tilbake anslo 1000 innvandrerorganisasjoner på landsbasis, de fleste av dem lokale eller regionale (Predelli 2006). Dagens ordning synes altså å nå kun et mindretall. At ordningen er avgrenset til organisasjoner i kun 20 kommuner, må antas å være en grunn til dette.
Erfaringene som beskrives i denne rapporten tilsier at det er et pluss at tilskuddsordningen forvaltes nær organisasjonene det gjelder. Samtidig går det å avgrense ordningen til 20 kommuner på bekostning av tilskuddets rimelighet og legitimitet. Det er neppe behov for å utvide tilskuddsordningen til alle landets kommuner, men det bør etableres et system som gjør tilskuddet tilgjengelig for innvandrerorganisasjoner i større deler av landet. Nasjonale myndigheter bør også vurdere hvorvidt kravene til søknader og kriteriene for hvem som er søknadsberettiget er egnet til å mobilisere bredt blant små og gjerne nettverkspregede organisasjoner. Videre anbefaler vi at kommuner som forvalter tilskuddet bør etablere møteplasser og opprette dialog mellom myndigheter, innvandrerorganisasjoner og andre deler av den frivillige virksomheten lokalt, om integreringsarbeid og organisasjonenes rolle i dette. Dette gir anledning til å drøfte tilskuddets innretning og til å aktivere ressurser og kompetanse organisasjonene har. Dermed styrkes organisasjonens rolle som demokratiske aktører og det unngås at organisasjonene blir tjenesteleverandører basert på integreringsstrategier de selv ikke har medvirket til.