Anne Britt Djuve og Kristian Rose Tronstad
Individuell praksisplass og AMO-kurs med praksis er de to hyppigst brukte arbeids- markedstiltakene. I løpet av en gjennomsnittsmåned i 2010 deltok 16 000 personer på tiltak. I underkant av 6000 av disse var i arbeidspraksis, og omtrent like mange deltok på AMO-kurs. Innvandrere utgjorde en knapp majoritet (51 %) av alle deltakere på AMO-kurs, og fire av ti i arbeidspraksis hadde innvandrerbakgrunn. Innvandrere er med andre ord en svært viktig brukergruppe – men kan knapt betraktes som én gruppe. Innvandrere har som brukere i NAV svært ulike behov, og de har ulik kompetanse. Innvandringen til Norge har uten tvil bidratt til å øke mangfoldet også blant NAVs bru- kere, med de utfordringer det medfører for skreddersøm og tilrettelegging av tjenester.
Analysen viser at det er langt vanskeligere å finne egnede AMO-kurs for innvandrere enn for brukere uten innvandrerbakgrunn. Åtte av ti saksbehandlere i NAV synes det er vanskelig å finne kurs som passer for ikke-vestlige innvandrere med dårlige norsk- kunnskaper. Kurstilbudet ser med andre ord ikke ut til å være godt tilpasset realitetene når det gjelder brukergruppas sammensetning.
Jobbklubb/jobbsøkerkurs er det kurset som hyppigst tilbys. Oppleggene på slike kurs varierer, men de er i hovedsak tiltenkt kursdeltakere som er ganske nær arbeids- markedet. Deltakere på slike kurs trenger veiledning i hvordan man skriver søknad, og trening i å gå på jobbintervju. Funn fra surveyen og fra dybdeintervjuene tyder på at mange innvandrere er i en situasjon hvor de trenger mer kvalifisering før de er klare for arbeidsmarkedet.
Ulike fagkurs (f.eks. lagerkurs med truckføreropplæring) er de nest mest brukte kursene. Disse kursene er svært populære blant mange tiltaksdeltakere med innvandrer- bakgrunn. Det ble samtidig påpekt fra kilder i NAV at etterspørselen etter truckførere og lagerarbeidere gjerne er nokså begrenset og ikke står i forhold til de arbeidssøkendes ønsker om denne type kurs.
Saksbehandlerne i NAV vektlegger i sterk grad brukermedvirkning når de søker deltakere til kurs. Dette gjenspeiles i svarene på spørsmålene om hvilke forhold som er viktige når man søker brukere inn på kurs. Deltakernes egne ønsker rangeres som det viktigste, mens norskferdigheter vurderes som den nest viktigste vurderingen når det gjelder matching av kurs og deltaker. Arbeidserfaring, kompetanse og tidligere kursdeltakelse tillegges med andre ord mindre vekt. En ulempe med dette er at kva- lifiseringsløpene dermed kan bli mindre målrettede og mindre tilpasset individuelle forutsetninger og behovene i det lokale arbeidsmarkedet.
Individuell praksisplass vurderes som et godt egnet tiltak av et flertall av saksbehand- lerne i NAV, til tross for at registerbaserte studier i liten grad dokumenterer noen (langstids)effekt av tiltaket i form av overgang til ordinært arbeid. Mange NAV- saksbehandlere bruker tiltaket som et virkemiddel for norskpraktisering. Dette er den grunnen som oppgis oftest for å velge praksisplass. Den nest viktigste begrunnelsen er at praksisplass kan gi deltakerne bedre kunnskap om kravene som stilles i det norske arbeidslivet. Overgang til ordinært arbeid vurderes altså ikke alltid som et realistisk utfall av en praksisplass, men tiltaket vurderes likevel som å kunne ha positive effekter på lengre sikt. Tidligere forskning viser likevel at gjentatte praksisplasser som ikke fører fram, kan oppleves som svært negativt fra deltakerhold, særlig når de opplever at praksisplassen får karakter av (tvungent) gratisarbeid. Gitt den mangelfulle kapasiteten NAV har til oppfølging av praksisplassdeltakere og arbeidsgivere, vurderer vi det som at faren for misbruk av ordningen er overhengende, og at den omfattende bruken av tiltaket derfor er bekymringsfull.
Individuell plan framheves i mange sammenhenger som et sentralt verktøy for individuell oppfølging og brukermedvirkning. Det er selvsagt ikke alle brukere av NAVs tjenester som har ønske om eller behov for individuell plan, men deltakere i kvalifiseringsprogrammet er en gruppe som skal ha særlig tett oppfølging, og som er særskilt nevnt i lov om sosial omsorg som en gruppe som skal tilbys individuell plan. Det er derfor overraskende at så mange som fire av ti saksbehandlere oppgir at ingen av deres deltakere i kvalifiseringsprogrammet har en individuell plan. Bare 14 prosent svarer at alle deres deltakere i kvalifiseringsprogram har en slik plan. Ikke-vestlige brukere, enten de er deltakere i introduksjonsprogram eller ikke, har i enda mindre grad en individuell plan. En mulig forklaring på dette funnet kan selvsagt være at saksbehandlerne ikke kjenner til at det finnes en individuell plan. I så fall har planen liten betydning for saksbehandlernes arbeid. En annen forklaring er at NAV betrakter individuell plan som et verktøy som er beregnet utelukkende på brukere med svært omfattende og sammensatte behov, og at deltakere i kvalifiseringsprogram ikke nød- vendigvis er i målgruppa for slike planer.
Det er stor variasjon i hva slags oppfølging deltakere i individuell praksisplass har. Halvparten av deltakerne og arbeidsgiverne i praksisplasstiltaket følges opp rutine- messig, mens de resterende kun følges opp dersom det oppstår akutte problemer. Kun 14 prosent av de ansatte i NAV følger opp sine brukere gjennom rutinemessig besøk på praksisplassen minst én gang i løpet av praksisplassløpet. Deltakere på AMO-kurs med praksisdel får i langt større grad rutinemessig oppfølging: Hos de eksterne kursleveran- dørene svarer åtte av ti kursledere at de rutinemessig følger opp deltakere i praksisplass.
Andelen som følger opp sine brukere rutinemessig, synker med økende andel bru- kere med minoritetsbakgrunn – inntil andelen brukere med ikke-vestlig minoritetsbak- grunn tipper over 75 prosent. Det er svært få av dem vi har intervjuet, som har så høy andel brukere med minoritetsbakgrunn, og disse saksbehandlerne arbeider sannsynligvis i NAV Intro. Det er også en klar sammenheng mellom antall brukere totalt sett og andel som følger opp brukerne rutinemessig: En stor portefølje gjør det nødvendigvis vanskeligere å følge opp den enkelte bruker. Antall brukere per saksbehandler er særlig stor i Oslo og på Østlandet ellers, der andelen innvandrere i befolkningen er høyest. Mange NAV-ansatte uttrykker frustrasjon over manglende tid til oppfølging av sine brukere og opplever manglende tid til oppfølging som et alvorlig hinder for å kunne bistå brukere med minoritetsbakgrunn på en bedre måte.
Det er bred enighet blant ansatte i NAV om at det er stort rom for forbedring når det gjelder oppfølgingsarbeidet i etaten: Halvparten svarer at det er på feltet «Tett oppfølging» NAV har sitt største forbedringspotensial. «Grundig kartlegging/arbeids- avklaring» kommer på en god andreplass, og til sammen er det sju av ti ansatte som mener at det største forbedringspotensialet til NAV ligger innenfor disse to områdene. Ifølge de NAV-ansatte er det særlig stort arbeidspress som begrenser mulighetene til å drive tettere oppfølging. 62 prosent av de ansatte i NAV svarer at stor arbeidsmengde i stor grad legger begrensninger på mulighetene til å bistå ikke-vestlige brukere på en bedre måte. Nærmere halvparten mener dessuten at et utilstrekkelig kurstilbud for brukere med svake norskferdigheter i stor grad er et hinder, og åtte av ti mener at dette utilstrekkelige kurstilbudet i stor eller noen grad utgjør et hinder for å produsere bedre tjenester.
Det er klare indikasjoner på at brukere med ikke-vestlig bakgrunn har adgang til et smalere tjenestetilbud og får dårligere kvalitet på kurs, praksisplasser og oppfølging enn andre. 77 prosent av saksbehandlerne synes det er vanskelig å finne AMO-kurs som matcher behovene hos brukere med ikke-vestlig bakgrunn og svake norskferdigheter, 51 prosent mener det er vanskelig å finne passende kurs for ikke-vestlige brukere gene- relt, mens 35 prosent mener det er vanskelig å finne passende kurs til alle brukere. Vi finner dessuten klare tegn på at det er en kjønnsdimensjon i kvaliteten på tjenestene fra NAV. Bare 34 prosent av saksbehandlerne er enige i påstanden om at kvinner med ikke-vestlig bakgrunn får minst like gode tiltak fra NAV som menn med ikke-vestlig bakgrunn.
Registerbaserte effektevalueringer gir likevel ikke holdepunkter for å mene at innvandrere har svakere effekt av tiltak enn det norske deltakere har. Effekten over tid er jevnt over nokså moderat, både for innvandrere og innfødte. Det er imidlertid omfattende metodiske utfordringer knyttet til denne type effektevalueringer, noe som tilsier at resultatene må tolkes med varsomhet.
Stort arbeidspress er som nevnt den faktoren som særlig framheves som et hinder for å kunne bistå brukere med innvandrerbakgrunn på en bedre måte. Andre faktorer som framheves, er skepsis hos arbeidsgivere til å ansette innvandrere samt noe varier- ende motivasjon hos brukerne. Manglende motivasjon hos brukerne oppleves ikke som noe generelt problem: Sju av ti ansatte i NAV er helt eller delvis enige i at de fleste brukerne med ikke-vestlig bakgrunn er svært motivert for å finne arbeid. Samtidig ser vi at manglende motivasjon oppleves som et problem i enkelte innvandrergrupper: Seks av ti NAV-ansatte er helt eller delvis enige i at lav motivasjon for å finne arbeid er et alvorlig hinder for formidling til arbeid i enkelte innvandrergrupper. Arbeidsgiveres skepsis oppleves som et problem av flere: Åtte av ti NAV-ansatte mener at denne skepsisen i stor eller noen grad hindrer dem i å yte bedre tjenester til brukere med ikke-vestlig bakgrunn. Denne vurderingen deles av de ansatte hos kursleverandørene.
Når det gjelder kilder til relevant kompetanse i den jobben de utøver, peker de NAV-ansatte i stor grad på realkompetanse: Det er særlig kontakten med brukerne, men også øvrig arbeidserfaring, som framheves som de viktigste kildene til kompe- tanse. Det er flere viktige implikasjoner av dette. For det første er det selvsagt positivt at de NAV-ansatte tilegner seg realkompetanse gjennom jobben. For det andre er det dermed ekstra utfordrende at det er såpass stort gjennomtrekk i disse stillingene: En fjerdedel av de intervjuede har mindre enn tre års ansiennitet. For det tredje kan det være grunn til å se nærmere på mulighetene til å skreddersy formelle utdanningsløp som gir større uttelling i den praktiske yrkesutøvelsen.
I sum kan vi konkludere med at NAV fortsatt har betydelige utfordringer når det gjelder å utforme et likeverdig tjenestetilbud.