Resymé
I prosjektet undersøker vi integreringsvilkårene for familieinnvandrere som ikke har rett til
introduksjonsprogram. Gjennom intervjuer med innvandrere og representanter for integreringsapparatet i seks kommuner, har vi kartlagt behov, utfordringer og tilbud som innvandrerne får. Som mange andre innvandrere, møter familieinnvandrere utfordringer med å lære norsk, skaffe seg informasjon, et sosialt nettverk og arbeid. De får imidlertid ikke den bistanden som en del andre innvandrere får gjennom introduksjonsordningen.
Vi finner at kommunene og frivillige organisasjoner har et mangfold av tilbud som denne gruppa kan ha nytte av, men mange av tilbudene er lite kjent. En god del tilbud kan dessuten forbedres, ikke minst gjennom bedre samarbeid mellom ulike aktører, og enkelte helt nye tiltak bør iverksettes. På informasjonsområdet foreslår vi et velkomstmøte-/samtale og en nasjonal servicetelefon.
Bakgrunn
Familieinnvandrere har vært den største innvandringsgruppen i Norge de siste 20 årene. Hvert av årene 2005-10 kom mellom 10 og 17 tusen til Norge som familieinnvandrere. Flertallet av disse har ikke rett til å delta i introduksjonsordningen. De som kommer fra land utenfor EØSområdet har imidlertid rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
I flere undersøkelser er det påpekt at integreringsvilkårene for innvandrere som ikke har rett til introduksjonsordningen varierer mye, og til dels kan være dårlige. Det er pekt på at det kan være tilfeldig hva slags tilbud de får i kommunene. Undersøkelsene har imidlertid kun sett på forholdene for enkelte grupper familieinnvandrere.
I dette prosjektet har vi undersøkt integreringsvilkårene for familieinnvandrere som ikke har rett til introduksjonsordningen. Vi har kartlagt hvilket tilbud de får i noen utvalgte kommuner, og vi har gjennom intervjuer med et utvalg familieinnvandrere undersøkt i hvilken grad de har brukt og hatt nytte av ulike integreringstiltak.
Problemstillinger og metoder
Prosjektet har tre overordnede problemstilinger:
• Hvilke forhold virker inn på familieinnvandreres muligheter for integrering i lokalsamfunnet?
• Hva er de integreringsrelaterte tilbudene i utvalgte kommuner, og hvordan fungerer disse i forhold til de nyankomne innvandrernes behov?
• Forslag til tiltak: Videreføring av eksisterende tiltak eller nye tiltak som kan bedre integreringsvilkårene for denne gruppa.
Prosjektet er basert på litteraturstudier og kvalitative intervjuer med innvandrere og personer involvert i integreringsarbeidet i seks utvalgte kommuner/bydeler. I hvert case har vi intervjuet familieinnvandrere, representanter for innvandrerorganisasjoner og personer med ansvar for integrering i kommunene og NAV, samt i frivillige organisasjoner. Blant innvandrerne valgte vi ut fire nasjonaliteter, som representerer fire ulike hovedgrupper av familieinnvandrere i Norge: Pakistanske, polske, thailandske og somaliske innvandrere uten rett til introduksjonsordningen.
Resultater fra undersøkelsen kan ikke generaliseres til det som gjelder alle familieinnvandrere i Norge eller alle kommuner, men det gir et bilde av fellestrekk og variasjoner i familieinnvandrernes behov og kommunenes tilbud.
Konklusjoner: Hva trenger de og hva får de?
I regelverket for å få oppholdstillatelse på grunnlag av familiegjenforening og -etablering legger man til grunn at referansepersonen (de personene som familieinnvandrerne kommer til) vil være en støttespiller for innvandreren. Det antas at innvandrere som kommer til en norsk referanseperson, en referanseperson som har bodd i Norge en god stund, eller som er kommet for å jobbe, ikke har like mye behov for bistand fra det offentlige som de som kommer til en referanseperson som er nyankommet flyktning. Imidlertid finner vi at det ikke alltid er slik. Ofte mangler referansepersonen selv ressurser til å bistå i særlig grad, og enkelte av dem nærmest motarbeider integreringen.
Et flertall av familieinnvandrerne er kvinner. De thailandske kommer typisk for å gifte seg med en ikke-innvandrer, de polske kommer etter mannen sin som er i Norge som arbeidsinnvandrer, gjerne sammen med deres felles barn, de somaliske kommer etter mannen sin som er i Norge på flyktninggrunnlag, og de pakistanske kommer typisk for å gifte seg med en person med pakistansk bakgrunn som har bodd lenge i Norge eller er barn av innvandrere. De pakistanske familieinnvandrerne er den eneste av de fire gruppene i undersøkelsen hvor menn er representert nesten like ofte som kvinner.
For de familieinnvandrerne vi intervjuet går dårlige norskkunnskaper igjen som et grunnleggende problem. Det påvirker de aller fleste andre integreringsområder negativt. Dette gjelder både for EØS-borgerne som ikke har rett til norskopplæring og de som kommer fra andre land. Manglende norskkunnskaper øker problemene med å skaffe seg informasjon, forstå det norske samfunnet, kultur og egne rettigheter, og for å komme i arbeid. Mange opplever dessuten ensomhet og har lite sosialt nettverk.
Mange av de innvandrerne vi intervjuet har rett til og har startet på norskopplæring. En del mente at de hadde måttet vente for lenge på å begynne på opplæringen. Selv om de fleste var fornøyde med kurset, var det en del av dem som mente at opplæringen ikke var tilpasset deres behov. For eksempel ønsket enkelte mer intensive kurs, altså med flere timer per uke, og/eller raskere progresjon. Andre er analfabeter og kunne hatt god nytte av morsmålsstøttet undervisning, og mange savnet tilgang til språkpraksis. Det er også en del som ikke går på kurs fordi de ikke har råd (enten til å betale kurset eller til transport), eller fordi de må jobbe.
Det finnes en del tilbud om språkopplæring fra frivillige organisasjoner. Mange innvandrere bruker disse tilbudene, eventuelt i tillegg til ordinære norskkurs, og de vi snakket med satte pris på dem. Men blant de vi intervjuet var det mange som ikke kjente til tilbudene.
Mangel på informasjon og samfunns-/kulturforståelse er et annet grunnleggende problem. Selv om dette framstår som noe mindre problematisk for polakkene vi intervjuet enn for de andre, opplever også de et stort underskudd på informasjon. Det er flere grunner til det: Det er ofte et stort behov for informasjon om lokale forhold og tilbud, informasjonen kan være vanskelig å forstå fordi den forutsetter en viss forhåndskunnskap om det norske samfunnet, og det er behov for informasjon om normer og uskrevne regler.
Innvandrerorganisasjonene er viktige kilder til fellesskap og informasjon, men kvaliteten på informasjonen som gis i slike nettverk er varierende. Vi fant dessuten flere eksempler på at integreringsaktører i forvaltningen manglet kontakt med og informasjon om innvandrerorganisasjonene.
De aller fleste av de innvandrerne vi intervjuet ønsker arbeid, men mange har problemer med få en jobb, eller med å få en jobb som står i forhold til kvalifikasjonene. Det har å gjøre med dårlige norskkunnskaper, men også manglende nettverk og manglende godkjenning av utdanning. Noen opplever at de blir utsatt for diskriminering. De som ikke hadde jobb ga uttrykk for at det er en stor belastning å ikke kunne jobbe, både økonomisk og for selvbildet.
Det er forskjeller mellom de fire nasjonalitetene i undersøkelsen med hensyn til hvilket nettverk de har i Norge. De somaliske og pakistanske innvandrerne kommer ofte relativt raskt inn i et nettverk av andre innvandrere med samme bakgrunn. Det kan forhindre ensomhet og isolasjon, men er problematisk hvis den sosiale omgangen forblir begrenset til disse nettverkene. De polske og thailandske innvandrerne har ofte et mindre nettverk. Selv om de thailandske kvinnene kan nyte godt av at ektemannen har et nettverk i Norge, er mange av dem ensomme fordi de ikke snakker norsk.
Noen av de vi intervjuet kan sies å være i en ond sirkel av dårlig sosialt nettverk, dårlige norskkunnskaper, vanskeligheter med å få jobb og mangel på informasjon. Dette fører med seg dårlig økonomi, gjør dem utsatt for maktmisbruk, og kan bidra til mistillit til majoritetsbefolkningen og myndighetene. Enkelte av innvandrerne har for eksempel et meget negativt bilde av barnevernet, noe som kan tyde på at det er et særlig udekket kunnskapsbehov på dette området.
Ingen av casekommunene har valgt å tilby introduksjonsprogrammet eller et lignende standardisert integreringsopplegg til hele eller deler av denne gruppa familieinnvandrere – det skjer eventuelt svært unntaksvis.
Det finnes en rekke integreringsrelaterte tilbud i kommunene – særlig i de største byene er det et mangfold av tilbud som organiseres av frivillige organisasjoner, eller i samarbeid mellom kommunen og frivillige organisasjoner. Det største problemet er at disse er lite kjent i målgruppa, og det er heller ingen i kommunen som har oversikt over alle tilbudene som kan være til nytte for nyankomne innvandrere.
Konklusjoner: Mulige tiltak
De integreringsutfordringene som familieinnvandrerne har, gjelder for en stor del også for andre
innvandrere. En del av våre forslag gjelder derfor ikke spesifikt for familieinnvandrerne. Selv om oppdraget ikke omfatter en vurdering av kostnadene ved mulige tiltak, har vi lagt vekt på å fremme forslag som vil være kostnadseffektive.
Det er ikke sikkert at det offentlige bør øke ressursbruken til tiltak vesentlig, eller utvide rettighetsgruppa for introduksjonsordningen. Flere bør imidlertid få introduksjonsordningen etter en individuell vurdering. Vi mener også at flere bør få bistand fra NAV på et tidligere tidspunkt enn i dag, for å få informasjon, kartlegging av ressurser og behov, samt råd og veiledning.
Den måten integreringsarbeidet skjer på, og samarbeidet, koordineringen og informasjonsutvekslingen mellom de ulike aktørene (ulike deler av kommunen, NAV, innvandrerorganisasjoner og andre organisasjoner) kan forbedres en god del. Arbeidsdelingen mellom kommunenes flyktningtjeneste, norskopplæring og NAV bidrar til at mange innvandrere faller mellom to stoler. Det fører også trolig til at en del tiltak ikke blir tilbudt, og/eller at eksisterende kompetanse i integreringsapparatet ikke blir utnyttet godt nok. NAV Intro (som finnes i fire byer i Norge) sitter med mye kompetanse, som burde spres mer i NAVsystemet.
Samarbeid mellom kommuner er også nødvendig for å kunne tilby et mangfold av tiltak. Også samarbeid med frivillige organisasjoner og kunnskapsutveksling mellom myndighetene og organisasjonene kan ha en viktig funksjon.
Vi mener dessuten at man bør vurdere om referansepersonene bør pålegges et større ansvar ved
familieinnvandring, bl.a. når det gjelder å sikre at innvandrere får mulighet til å delta på norskopplæring og dra nytte av andre tilbud.
For å bedre informasjonen og bidra til at flere innvandrere får bedre veiledning knyttet til det å bo i Norge har vi flere konkrete forslag:
• Velkomstmøte i kommunen der alle nye innvandrere får grunnleggende informasjon, med vekt på lokal informasjon. Dette bør skje tidlig etter at de er kommet til Norge. Også innvandrere fra EØS bør inviteres til slike møter.
• En nasjonal servicetelefon som bemannes på flest mulige aktuelle språk, og som kan fungere som veiviser i samfunnet, ved å besvare enkle spørsmål, men viktigst, informere om hvor man skal henvende seg for å få den informasjonen som etterspørres.
• Et tettere samarbeid mellom kommunene og innvandrerorganisasjoner og -nettverk, både for å styrke kompetansen i organisasjonene, og å ha nytte av deres funksjon som informasjonsspredere.
• Samfunnskunnskap bør tidlig inn i opplæringsløpet for de som har rett til norsk og samfunnskunnskap, og pensum bør inneholde lokalkunnskap. Man kan også vurdere om samfunnskunnskapsdelen burde være gratis for en større gruppe enn i dag.
• Videreføre og bygge ut tilbudet innenfor foreldreveiledning og forebyggende barnevern – ICDP.
• Oversetting til flere språk av informasjon på ulike offentlige instansers hjemmesider.
For å bedre kommunenes tilbud innenfor norskopplæring anbefaler vi
• Varierte tilbud av norskkurs – for eksempel morsmålsstøttede kurs for de som er analfabeter, tilbud om nettlæring for de som ønsker og er motivert for det.
• De fleste deltakerne bør få tilbud om språkpraksis som del av norskopplæringen.
• Støtte opp om frivillige organisasjoners tilbud om gratis norsktrening.
Når det gjelder bistand til å komme i arbeid, anbefaler vi
• At NAV begrenser gjenbruk av praksisplasser
• Matche praksisplassene best mulig til kvalifikasjonene
• Fleksible tiltakspakker bør tilbys i samarbeid mellom NAV, kommunen, frivillige organisasjoner og arbeidsgivere. Kommunen bør ta initiativ til slike samarbeid.
Møteplasser og fritidsaktiviteter er viktige tilbud for å bidra til sosial integrering – særlig blant de innvandrerne som ikke er i norskkurs eller praksis/jobb. Her har frivillig sektor en svært viktig funksjon og potensial, som kommunene må være bevisste på. Tilskudd til lokaler, reise og liknende kan utløse frivillig innsats som gir et verdifullt bidrag til integrering. Kommunen bør dessuten ta ansvar for å ha og videreformidle oversikt over hvilke tilbud som finnes.