Stina Svendsen og Berit Berg
Målsettingen med denne rapporten er å gi en oversikt over forskning om bosetting av flyktninger, fra dagens bosettingsordning ble innført i 2002 og fram til april 2018. Kunnskapsoppsummeringen belyser utfordringer og løsninger for raskere og bedre bosetting av flyktninger, i tillegg til å peke på områder med behov for videre forskning. Bosettingsfasen forstås gjerne som overgangen mellom fasen som asylsøker (mottaksfasen) og det som beskrives som integreringsfasen. Forskning om utfordringer i bosettingskommunene i forbindelse med boligframskaffelse og deltakelse i introduksjonsprogram er derfor sentralt i rapporten. I tillegg har vi valgt å inkludere litteratur som omhandler sider ved mottaksfasen som kan ha betydning for bosettingen, samt inkludert tema som ser bosettingen i et videre integreringsperspektiv.
Litteraturgjennomgangen viser at det foreligger relativt mye forskning om bosettingsrelaterte problemstillinger, men at det er en konsentrasjon rundt enkelte tema. Et eksempel er forskning om asylsøkeres situasjon i mottaksfasen, hvor mange av studiene peker på at lang ventetid og mangelfullt innhold i mottakstilbudet kan ha negative konsekvenser for videre bosetting og integrering. Det er derfor en hovedmålsetting å få til rask bosetting fra mottak til kommune etter innvilget oppholdstillatelse. Forskningen peker samtidig på at boligmangel ofte er en flaskehals i bosettingsarbeidet. Utfordringene handler om at det er få ledige boliger i kommunene generelt, både i det kommunale boligmarkedet og i det private leiemarkedet. I tillegg er det gjerne lav gjennomstrømning i de kommunale boligene og stor konkurranse og høye priser på det private leiemarkedet. Undersøkelser peker på det er få kommuner som har utarbeidet boligplaner eller konkrete rutiner når det kommer til boligframskaffelse, formalisering av samarbeidet mellom involverte enheter savnes og mange kommuner har en begrenset kunnskap om og bruk av Husbankens boligsosiale virkemidler. Enkelte studier har funnet at økt bruk av det private leiemarkedet og av ordningen med avtalt selvbosetting er virkemiddel som kan bidra til raskere bosetting i kommunene for mange flyktninger.
I tillegg til boligmangel nevnes manglende kapasitet i helsetjenestene, mange krevende bosettinger tidligere år og press grunnet et høyt antall familieinnvandringer som faktorer som påvirker bosettingen i kommunene. Et vanskelig lokalt arbeidsmarked og utilstrekkelige statlige tilskuddsordninger nevnes som andre viktige forklaringer på at enkelte kommuner kan være tilbakeholdne når det gjelder å bosette flyktninger. Kommunens størrelse eller beliggenhet sentralt eller perifert i fylket kan i tillegg ha betydning for hvilke ressurser kommunen kan tilby, og hvilken kompetanse og erfaring kommunen har opparbeidet seg på området. Det er lite forskning som ser på flyktningers boligkarrierer eller på betydningen av de boligsosiale virkemidlene for innvandreres boligsituasjon i det lengre løp. Flyktninger kan ha lite systemkunnskap om hvordan man kan komme seg videre når det gjelder bolig. Flere opplever også å bli diskriminert på boligmarkedet, og høye priser både på leie- og eiemarkedet kan gi utfordringer som trangboddhet. Det er behov for forskning som også inkluderer flyktningenes egne erfaringer og vurderinger rundt disse temaene.
En viktig del av kommunenes bosettingsarbeid er å sørge for gode kvalifiseringstilbud, og siden 2004 har introduksjonsordningen stått sentralt i det kommunale flyktningarbeidet. Kunnskapsoppsummeringen viser at det eksisterer et stort omfang av forskningslitteratur og evalueringsrapporter om introduksjonsprogrammet. Forskning viser at implementeringen av introduksjonsordningen langt på vei har vært vellykket, men det er til dels store kommunale forskjeller både når det gjelder programmenes organisering og innhold, og når det gjelder resultater etter endt program. Det pekes på at både egenskaper ved deltakerne selv og ved det enkelte introduksjonsprogram som tilbys kan forklare variasjonene i resultater, samt at kommunale faktorer som arbeidsmarked, kompetanse- og ressurssituasjon, samarbeidsformer og politisk forankring kan ha betydning. Selv om dette er temaer det er forsket mye på, savnes mer forskning om det konkrete innholdet i og organiseringen av programmene, og om erfaringer med og effekter av de ulike arbeidsmetodene over tid. Flere etterlyser en diskusjon om målsettingene i programmet er realistiske, og om det er behov for å tenke mer differensierte tilbud til ulike deltakere. I tillegg til kvalifisering av den enkelte, handler innsatsen for å øke sysselsettingen blant flyktninger om å bidra til en bedre bruk av deres kompetanse i arbeidslivet. Dette innebærer blant annet en helhetlig innsats for å øke innvandreres rekruttering til arbeidslivet, forbedring av godkjenningsordninger for medbrakt kompetanse og å redusere og fjerne hindringer som diskriminering, påpeker forskningen.
Lokale rammebetingelser vil ha betydning for bosettingsarbeidet, og kommuner vil ha ulike forutsetninger for å tilby gode introduksjonstilbud, muligheter for deltakelse i arbeids- og samfunnsliv og lignende. Dette vil igjen gi flyktningene ulik motivasjon når det gjelder å forbli eller flytte fra kommunen. Forskningen viser at sekundærflytting er utbredt, og flyttestrømmen går særlig fra mindre til større kommuner – med Oslo som den kommunen som registrerer størst tilflytting. Flyttestrømmene mot sentrale strøk forklares først og fremst av et godt utdanningstilbud, variert arbeidsmarked og nettverk. Studier viser at innvandrere i distrikts-Norge ofte opplever lokalsamfunnene som gode steder å bo, og det er liten grad av opplevd rasisme eller diskriminering. Samtidig kan en del lokale sosiale nettverk oppleves som tette og ekskluderende. Frivillige organisasjoner og sivilsamfunnet pekes ofte på som sentrale aktører i arbeidet med nettverksbygging og sosial integrering. Arbeidet med denne kunnskapsoppsummeringen avdekket imidlertid at det er gjort lite forskning i Norge på sivilsamfunnets rolle i flyktning- og integreringsarbeidet.
Kunnskapsoversikten viser at det generelt er behov for mer kunnskap om det faktiske bosettingsarbeidet som gjøres i kommunene, både om innsatsen fra det offentlige og fra sivilsamfunnet. Når det gjelder andre tema som framstår som underforsket, er det lite forskning som omhandler flyktningers helse relatert til bosettingen. Vi vet etter hvert ganske mye om flyktningers helse mer allment, men dette settes i liten grad i sammenheng med bosettingen og den sårbarheten mange opplever når det nye livet i Norge skal starte. I forlengelsen av dette er det også forsket lite på flyktninger som befinner seg i spesielt sårbare situasjoner. Vi savner også studier med tydeligere barneperspektiv, og forskning om bosetting sett i et familieperspektiv.
I tillegg til å framheve ulike tema som trenger videre forskning, peker kunnskapsoversikten på kunnskapshull på mer overordnede nivå. Et generelt trekk ved forskningen på feltet er at den er oppdragsbasert og ofte har form av evalueringer. Institusjoner som har det som primæroppgave å finansiere forskning er mindre framtredende på feltet. En mulig forklaring på dette kan være at flyktningfeltet endrer seg raskt og at behovet for svar på mer akutte problemstillinger vanskelig kan ivaretas innenfor slike systemer. Når det gjelder dypdykk versus kortsiktige evalueringer, er det fortsatt det kortsiktige som dominerer, selv om det er enkelteksempler på at det også lyses ut prosjekter med litt lengre varighet.
Kunnskapsoppsummeringen viser at det fortsatt er få komparative studier og det er rom for studier som inntar et videre nordisk eller internasjonalt perspektiv. Det er fortsatt få studier som fokuserer på den langsiktige integreringen. Det savnes generelt mer helhetlig forskning som gir bredere bilder av feltet. Helhetsperspektiver handler i denne sammenhengen både om flere longitudinelle studier og forskning som ser flere forhold i sammenheng. Vi finner også at en del av forskningen stiller relativt like spørsmål, og at sentrale anbefalinger blir gjentatt. Dette gjør at vi etterlyser mer kumulativ forskning for å kunne bringe kunnskapsfeltet framover.