Arild Schou
Brit Lynnebakke
I denne rapporten analyserer vi relevante policy-dokumenter om berøringspunktene mellom de to politikkområdene folkehelse og integrering, med vekt på koblingen mellom deltakelse og
livskvalitet. Videre redegjør vi for hvilke styringsvirkemidler som anvendes for å realisere de respektive politikkmålene og hvilke nøkkelaktører som er med på å implementere policyene. I tillegg
diskuterer vi hva slags virkemidler kommunene anvender for å realisere politikkmålene. Til slutt presenterer vi et knippe erfaringer på tiltaksnivå (case) som realiserer sentrale målsetninger på både Integrerings- og folkehelseområdet.
Det to politikkområdene er tematisk vidtfavnende. Folkehelsepolitikken har et påvirkningsperspektiv på helse (også kalt helsefremmingsperspektiv). Dette perspektivet peker mot den brede samfunnsrettede folkehelsepolitikken knyttet til levekår og oppvekst. For å adressere dette kreves det innføring av tiltak i alle sektorer − for å utvikle et samfunn som legger til rette for sunne
levevaner og som fremmer felleskap, trygghet og deltakelse.
Integreringspolitikken favner også vidt. Ikke bare favner den integreringsprosesser i ulike deler av livsløpet, men også samfunnsarenaene innvandrere integreres inn i. Den norske
integreringspolitikken betrakter integrering på arbeidsmarkedet som en nøkkelarena for integrering. I denne rapporten avgrenser vi oss til sosial integrering, definert som den integreringen som skjer utenfor arbeidsmarkedet.
Rapporten baserer seg på sekundærlitteratur ‒ foreliggende policy og styringsdokumenter, forskningsrapporter, evalueringer m.m. I tillegg har vi foretatt intervjuer ansatte for å kvalitetssikre
informasjonen som blir presentert i de valgte casene.
Befolkningen med innvandrerbakgrunn på kommunalt nivå
Integrerings- og folkehelseutfordringene i en kommune vil avhenge av flere aspekter ved befolkningen med innvandrerbakgrunn − både andel, områdebakgrunn og årsak til innvandring.
Per 1. januar 2016 var det om lag 848 200 personer bosatt i Norge som enten er innvandrer (698 500) eller norskfødt med to innvandrerforeldre (149 600). Til sammen utgjør disse to gruppene
det vi kaller personer med innvandrerbakgrunn og de utgjør 16 prosent av Norges befolkning.
På kommunalt nivå er det stor variasjon i andelen personer med innvandrerbakgrunn. I et fåtall av kommunene (6 stk.) er det ingen innvandrere. Imidlertid har i alt 64 norske kommuner en andel personer med innvandrerbakgrunn på 15 prosent eller høyere. Oslo og Drammen er på topp med henholdsvis 32 og 28 prosent.
Siden innvandringen til Norge skøyt fart fra 1960-tallet og utover har stadig flere kommuner måttet ta høyde for at de har en befolkning som også består av personer med innvandrerbakgrunn.
Da arbeidsinnvandrere fra Pakistan og Tyrkia kom på 1960-tallet bosatte de seg i byer ‒ særlig på det sentrale Østlandsområdet, slik som Oslo og Drammen. Dette bildet har endret seg frem til i dag både når det gjelder type innvandring og geografisk utbredelse. I dag er det en innvandrerbefolkning i de aller fleste norske kommuner, og den består både av arbeidsinnvandrere, familieinnvandrere og flyktninger.
Videre er det kommunal variasjon i hvor i verden innvandrerbefolkningen kommer fra. Innvandrerbefolkningen fra Asia og Afrika etc. er for de meste konsentrert i byer, mens innvandrere fra EU/EØS-området etc. er noe mer spredt og befolker i større grad kyst- og landkommuner.
Berøringspunkter på overordnet policynivå
I rapporten argumenterer vi for at politikkområdene folkehelse og integrering har ulikt tematisk fokus på en rekke områder, men at de også har berøringspunkter. Ikke minst gjelder dette det felles tematiske fokuset på deltakelse og livskvalitet. Begge politikkområder har tatt innover seg at isolasjon, inaktivitet og svake sosiale relasjoner henger systematisk sammen med nedsatt
helse, livskvalitet og svake koblinger til samfunnet. Og begge områdene har utviklet en virkemiddelportefølje for å motvirke dette. Imidlertid er berøringspunktene i liten grad gjort eksplisitte i
de overordnede policydokumentene. Vi har videre observert at folkehelsearbeid har noe større plass i stortingsmeldingene om integreringspolitikken enn omvendt.
I rapporten har vi identifisert til sammen seks felles tiltaksområder der det er berøringspunkter mellom politikkområdene:
1. Tidlig innsats for å redusere frafall fra videregående skole
2. Gratis kjernetid i barnehage
3. Frivillighetens bidrag til folkehelse og integrering
4. Steds- og nærmiljøutvikling/områdeløft
5. Tiltak mot barnefattigdom
6. Tiltak mot alvorlige begrensninger av unges frihet
Organiseringen av ansvaret på de to områdene: likheter og forskjeller
Både integrerings- og folkehelseområdet preges av flernivåstyring der aktører på ulike forvaltningsnivåer han ansvar for å implementere politikken. Flere av disse aktørene har både ansvar for integrering og folkehelse. Fylkesmannsembetet, for eksempel, har tilsynsoppgaver på begge områder. På integreringsområdet gjelder dette kommunenes praktisering av introduksjonsloven for nyankomne flyktninger og på folkehelseområdet gjelder det kommunenes plan- og strategiarbeid.
På begge områder har sektordepartementene, henholdsvis Justisog beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, det overordnede ansvaret for politikkutforming og iverksetting.
Direktoratene har en rådgiver- og iverksetterrolle i forhold til kommunene.
Helsedirektoratet skal være en faglig rådgiver på folkehelseområdet, iverksette vedtatt politikk og forvalte lover og regelverk. IMDi samarbeider med kommunene om bosetting og kvalifisering av nyankomne flyktninger og om den mer langsiktige integreringen. Direktoratet har også et hovedansvar for iverksetting av introduksjonsloven og Regjeringens handlingsplan mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse.
Et særtegn ved Folkehelseområdet er at Nasjonalt folkehelseinstitutt har i oppgave å overvåke utviklingen av folkehelsen og ivareta rollen som forsknings- og datatilrettelegger for folkehelsearbeidet i kommunen. Dessuten har Fylkeskommunen en definert oppgave på folkehelseområdet som den ikke har på integreringsområdet. Generelt sett har den en planfaglig og politisk rolle blant annet som behandler og understøtter av kommunale planer. Dessuten gir Folkehelseloven Fylkeskommunen et særskilt ansvar for å understøtte kommunenes folkehelsearbeid, ha oversikt over helsetilstanden til befolkningen i sitt fylke og de faktorer som påvirker helsetilstanden.
Det er på det kommunale nivået at organiseringen av de to politikkområdene er mest forskjellig. Kommunens ansvar på folkehelseområdet er å mainstreame folkehelse i den kommunale
organisasjonen gjennom oversiktsarbeid og planlegging. Dette er et tverrsektorielt ansvar som kan organiseres på en rekke måter. Det vanligste er at en folkehelsekoordinator er ansvarlig for dette
arbeidet. Kommunens ansvar på integreringsområdet er å implementere introduksjonsloven gjennom å tilby et introduksjonsprogram til bosatte flyktninger og familiegjenforente. Det er enten Voksenopplæringen eller NAV som driver dette programmet på vegne av kommunen
Styringen av de to politikkområdene
Føringene på hvordan kommunen skal drive folkehelsearbeid er sterkere på folkehelseområdet enn på integreringsområdet. Og styringen skjer både direkte og via aktører på høyere
forvaltningsnivåer. Folkehelseloven definerer et spesifikt ansvar på folkehelseområdet både for kommuner og for statlige aktører på ulike forvaltningsnivåer. Loven definerer også arbeidsdelingen mellom disse aktørene. Slik sett kan man karakterisere styringen av folkehelseområdet som lov- og regelstyrt.
På integreringsområdet forholder det seg annerledes. Norge har ikke en integreringslov som styrer både det kortsiktige og langsiktige integreringsarbeidet i kommunen, men en lov for
integrering av nyankomne flyktninger. IMDi har spesifikke oppgaver knyttet til understøtting av dette arbeidet, men Fylkeskommunen har ingen særskilte oppgaver på integreringsfeltet Når det gjelde det langsiktige arbeidet, imidlertid, er de overordnede føringene for hvordan politikken skal implementeres ofte påvirket av sektordepartementenes prioriteringer.
Bortsett fra etableringen av rekke stimuleringsmidler fra ulike etater er det lite New Public Management-styring på de to politikkområdene. Imidlertid legges det opp til brede samstyringsprosesser – tverrsektorielt vertikalt samarbeid på tvers av forvaltingsnivåer og horisontalt samarbeid på tvers av etater på samme nivå. Samtidig involveres frivillig sektor både som integrerings- og folkehelseagent.
Kommunens særskilte styringsansvar på integreringsområdet er relativt smalt: å implementere introduksjonsloven. Mange kommuner er likevel tungt involvert i den langsiktig integreringen av innvandrere. Dette er ikke lovpålagt som en spesifikt kommunalt ansvarsområde, men inngår derimot som et hvilket som helst annet tverrsektorielt politikkområde i kommunen.
På folkehelseområdet, derimot, er kommunens styringsansvar relativt bredt. Den er pålagt å utarbeide en oversikt over helsetilstanden til befolkningen i sin kommune og de faktorer som
påvirker helsetilstanden. Denne kunnskapen og identifiserte folkehelseutfordringer skal legges til grunn i arbeidet med planstrategi og for fastsetting av mål og strategier i alle sektorer gjennom kommuneplanarbeidet. Kommunen skal også iverksette nødvendige tiltak for å møte folkehelseutfordringene og tilrettelegge for medvirkning i planlegging og samarbeid med relevante aktører på kommunalt nivå.
Innenfor begge politikkområder legges det opp til at kommunen i regelen skal bruker universelle virkemidler. Det betraktes som nødvendig med en kombinasjon av universelle ordninger og målrettede tiltak mot spesielt utsatte grupper – men ikke eksplisitt i forhold til innvandrere. På integreringsområdet anbefales det at integrering som hovedregel også oppnås gjennom tiltak og
ordninger som gjelder for hele befolkningen. Men også her er det en åpning for unntak. Etableringen av Den kommunale introduksjonsordningen for nyankomne flyktninger illustrerer dette.
Læringspunkter og kunnskapshull
På bakgrunn av gjennomgangen av policy, styring og virkemiddelbruk har vi identifisert et knippe med læringspunkter.
1) De to politikkområde kunne tjene på å bli mer kjent med hverandres politikkmål og virkemiddelbruk, både for å styrke implementeringen innen det enkelte området og for å styrke eventuelle felles tiltak og initiativer. For eksempel kunne det utarbeides et felles policydokument der koblingen mellom områdenes virkemiddelbruk gjøres eksplisitt.
2) Fordi helsefremmingsperspektivet fokuserer på bakenforliggende faktorer for god helse og livskvalitet, slik som oppvekst og levekår, har dette perspektiver et stort potensiale for å forene politikk- og virkemiddelutformingen på de to områdene. Tiltakene som fremmer helse og høy livskvalitet virker ofte også integrerende. Dette bør gjøres eksplisitt i fremtidige policydokumenter på begge politikkområder.
3) Strategi- og planarbeidet bør styrkes på kommunalt nivå ved å mer eksplisitt inkludere begge politikkområder. For eksempel kunne Forskrift om oversikt over folkehelsen revideres slik at innvandrerbakgrunn trekkes inn som en variabel i kartleggingen.
4) Det bør vurderes å innføre et statlig pålegg til kommunene om å utarbeide en kommunal handlingsplan for integrering og mangfold.
5) Det bør vurderes å ansette en mangfoldskoordinator som er strategisk forankret i kommunen. En koordinator kan styrke det systematiske og langsiktige integreringsarbeidet i innvandrerrike kommuner. Alternativt kan kommunene slå sammen folkehelse og integrering i samme koordinatorstilling.
6) I kommuner med spesielle integreringsutfordringer bør det vurderes å etablere tematisk orienterte tverrsektorielle oppgaveutvalg som delvis bryter med den tradisjonelle komitéstrukturen.
7) Arbeidet for at barnefattigdom ikke skal være et hinder for fullverdig deltakelse sivilsamfunnet bør styrkes. Eksempelvis kunne dette gjøres ved å samfinansiere en pott med øremerkede stimuleringsmidler til kommunene.
8) IMDis rolle i områdesatsninger bør styrkes. Etter mønster fra Helsedirektoratets rolle kan IMDi innta en tydeligere rolle som mainstreamer av integreringstiltak i satsningene.
Kunnskapshull
Virkemiddelbruken på de seks identifiserte tiltaksområdene er omfattende. Imidlertid er det to områder som skiller seg ut som lite belyste både når det gjelder type virkemiddelbruk og omfanget
av virkemidler: Tiltak mot barnefattigdom og tiltak mot alvorlig begrensning av unges frihet. Når det gjelder barnefattigdom er det av særlig interesse å undersøke om kommuner ikke bare introduserer kompensasjonsordninger for barnefattigdom, men også (fra et folkehelseståsted) tar tak i bakenforliggende forhold som skaper og opprettholder slik fattigdom.
Når det gjelder tiltak mot alvorlig begrensning av unges frihet, er vårt inntrykk at det eksisterer en rekke planer på feltet, men at det er knyttet usikkerhet til hvilke av tiltakene som er satt ut i livet og hvor mange kommuner som gjennomfører tiltak på dette området. I tillegg har vi inntrykk av at mange tiltak er innrettet mot opplysningsarbeid og mot å oppdage tilfeller av alvorlige begrensninger av unges frihet, men i liten grad mot hvordan slike tilfeller kan forebygges.
Dessuten er det behov for mer systematisk kunnskap om hvordan integrering innlemmes i planarbeidet både i kommuner og fylkeskommuner. Dette gjelder spesielt i hvilken grad og på hvilken måte integrering knyttes til folkehelsemålsetninger generelt og Folkehelselovens bestemmelser om å redusere sosial ulikhet i helse spesielt.
Det er også behov for mer systematisk kunnskap om fylkeskommunens overordnende strategi- og samordningsarbeid på integreringsområdet.